II SA/Go 779/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Zakładu [...] sp. z o.o. kwotę 500 (pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r Zakład [...] z o.o. wystąpił do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw w miejscowości [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...]. W wyniku analizy przedłożonych dokumentów oraz projektu budowlanego inwestycji organ architektoniczno- budowlany stwierdził nieprawidłowości i braki w odniesieniu do obowiązujących przepisów, m.in. niezgodność projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, dla terenu inwestycyjnego przy terminalu uchwalonego uchwałą Nr XXVII/266/05 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2005 r., z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z tego względu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie stwierdzonych braków i nieprawidłowości, m.in. uzupełnienie projektu budowlanego, stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przedmiocie obsługi komunikacyjnej działki oraz oświadczenia zarządcy drogi o możliwość połączenia działki nr ewid. [...] z drogą publiczną. W dniu [...] kwietnia 2012 r Inwestor przedłożył uzupełnienie projektu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji – stacji paliw. W wyniku analizy akt sprawy, w tym uzupełnionej przez inwestora dokumentacji, Starosta stwierdził niezgodność przyjętego w projekcie budowlanym sposobu obsługi komunikacyjnej działki stanowiącej teren inwestycji z ustaleniami wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, którym działka ta została objęta. Projekt przewidywał bowiem obsługę komunikacyjną z działki nr [...], zaś plan wskazuje na obsługę z ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Mimo zaświadczenia Burmistrza o możliwości połączenia działki nr ewid. [...] (omyłkowo podano numer działki sąsiedniej, a w sprawie chodzi o działkę nr [...]) z drogą gminną o nr ewid. [...], Starosta stwierdził, iż działka nr [...] w planie miejscowym nie posiada funkcji drogi i nie jest skomunikowana z inną działką o charakterze drogowym. W konsekwencji organ uznał, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji Starosty strona złożyła odwołanie do Wojewody, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie przepisów prawa budowlanego i Konstytucji oraz wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, iż mimo jasnych zapisów w planie, nadrzędną sprawą jest dla strony Konstytucja i wynikające z niej prawo. Budowa stacji paliw wiąże się z korzystaniem z prawa własności i ograniczeniami tego prawa. Prawo własności należy do podstawowych praw jednostki, zaś Konstytucja RP traktuje jego ochronę jako podstawową zasadę ustrojową. Zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno przez działania o charakterze prawodawczym, jak i faktyczne czynności organów państwa mające za przedmiot dobra stanowiące własność i działalność gospodarczą. Zawarte w decyzji stwierdzenia o niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są zbyt ogólnie określone, a przez to nieprecyzyjne. Obsługa komunikacyjna na podstawie planu i ulic o symbolu KDW nie może być spełniona, ponieważ w planie takiej drogi komunikacyjnej z działką nr [...] nie ma, dlatego droga została zapewniona przez Gminę i jej zgoda na połączenie integralnej części przedsięwzięcia jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, mimo innych zapisów w miejscowym planie. Obecnie Gmina jest w trakcie zmiany miejscowego planu w zakresie połączenia drogi gminnej nr [...] z drogą krajową nr [...], pisma potwierdzające ten fakt są w projekcie, oraz wyraziła zgodę na skomunikowanie działki nr [...] z drogą gminną nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu swojej decyzji podał, że w aktach sprawy znajduje się wprawdzie oświadczenie Burmistrza o możliwości połączenia działki nr [...] z drogą gminną poprzez działkę nr [...], jednak fakt, że ta ostatnia działka stanowi własność gminy nie oznacza, że stanowi ona drogę gminną. Zaliczenie drogi do dróg gminnych (stanowiących jedną z kategorii dróg publicznych) następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Również ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Tymczasem uchwała Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa jedynie przebieg dróg wewnętrznych (symbol KDW) oraz dróg głównych (symbolem KG). Ani droga wewnętrzna KDW5 zlokalizowana na działce nr ewid. [...], ani też jej połączenie z drogą publiczną - drogą krajową nr [...] nie zostały wybudowane. Wynika z tego, że działka nr ewid. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Na powyższą decyzję Wojewody Zakład [...] Spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz takie prowadzenie postępowania, które godzi w postulat zaufania do organów administracji publicznej. Starosta winien zatwierdzić projekt budowlany i wydać pozwolenie na budowę, ponieważ po pierwsze, działka nr [...] posiada połączenie komunikacyjne z działką nr [...] stanowiącą drogę (na dowód czego Spółka przedstawiła wypis z rejestru gruntów). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Działka objęta inwestycją nie posiada bowiem dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr ewid. [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczył teren działki nr [...] pod drogę wewnętrzną. Zatem w myśl ustawy o drogach publicznych nie będzie ona stanowić gminnej drogi publicznej. Działka ta graniczy z drogą publiczną – drogą krajową nr [...]. Wobec braku połączenia działki nr [...] z drogą krajową poprzez zjazd, organ zasadnie zażądał od inwestora przedłożenia oświadczenia zarządcy drogi publicznej, w tym przypadku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o możliwości połączenia działki nr [...] z tą drogą i zapewnienia tym samym dostępu do drogi publicznej działce objętej inwestycją. Inwestor takiego oświadczenia jednak nie przedłożył, mimo iż taki obowiązek został na niego nałożony postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Stanowiło to podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie do utrzymania takiej decyzji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej zwana ustawą, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) (11) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do treści art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przyjdzie stwierdzić, że wydane zostały one z naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów procedury administracyjnej. Bez dokonania głębszej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, organy obydwu instancji przyjęły sprzeczność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie braku zgodności projektu planu z § 6 pkt 4 planu miejscowego, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Wskazany powyżej przepis § 6 pkt 4 planu miejscowego ustanawia zasadę obsługi komunikacyjnej od strony ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW na warunkach zgodnie z przepisami odrębnymi. Projektowana inwestycja projektowana jest na działce nr [...] położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem P8, a dana działka poprzez nieruchomość o numerze ewid. [...], na rysunku planu oznaczoną symbolem KDW 5 – tereny dróg wewnętrznych ogólnodostępnych, skomunikowana jest z drogą KG 1 – tereny drogi głównej. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów dz. nr ewid. [...] stanowi własność Skarbu Państwa i użytkowana jest jako droga. Tym samym nie występuje sprzeczność pomiędzy przyjętym w projekcie budowlanym sposobem komunikacji, a postanowieniami planu miejscowego obowiązującymi w tym zakresie. W ocenie Sądu nie ma pierwszorzędnego znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczność, czy droga na działce nr ewid. [...] jest wybudowana, albowiem stosownie do treści przytoczonego powyżej przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy organ winien przeprowadzić ocenę zgodności projektowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, który jak wyżej wskazano wymaga, aby komunikacja odbywała się od strony ulic oznaczonych symbolem KDW. Należy przypomnieć, że wbrew twierdzeniom organu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla danego terenu, nie wymaga aby komunikacja odbywała się poprzez drogi gminne, lecz stanowi, że odbywać się ona winna od strony ulic oznaczonych na rysunku planu symbolem KDW. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 9b planu miejscowego oznaczenie terenu symbolem KDW oznacza drogi wewnętrzne ogólnodostępne. A zatem sposób komunikacji nieruchomości – dz. nr ewid. [...] poprzez dz. nr ewid. [...] oznaczonej na rysunku planu jako KDW 5, nie stanowi naruszenia § 6 pkt 4 planu miejscowego. Przedstawiona powyżej argumentacja dowodzi, iż stanowisko organów obydwu instancji we wskazanym zakresie narusza przepis art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy. Ze względów wyżej wskazanych zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. 270) zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.