II SA/Go 874/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r., nr [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. J.K. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup opału i leków. W uzasadnieniu wniosku zainteresowana wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, oraz art. 106 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz.1362, ze zm. ), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, odmówił J.K. przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na opał i leki. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, miesięczny dochód wynosi 726,59 zł ( o 249,59 zł przekracza kryterium ) i występują przesłanki zawarte w art. 7 ust. 5 i 6 cytowanej ustawy ( niepełnosprawność, długotrwała choroba ). Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła J.K. w którym podniosła, iż jest w trudnej sytuacji finansowej, samotnie prowadzi gospodarstwo domowe, wszystkie opłaty związane z utrzymaniem jak i koniecznością comiesięcznego zakupu leków ponosi sama. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji podnosząc w uzasadnieniu, iż odwołanie J.K. nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa podzielając stanowisko organu l instancji, wskazując na treść art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe, ustalone na podstawie - art. 9 ust. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), wynosi 477 zł. Zatem, dochód uzyskiwany przez skarżącą w kwocie 736,59 zł, nawet przy stwierdzonych problemach zdrowotnych wynikających z treści wywiadu, nie daje uprawnień do skorzystania z pomocy ze środków pomocy społecznej. Ponadto w 2012 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w budżecie posiada kwotę 24.000 zł, z czego na dzień wydania decyzji wydatkowano 40 % posiadanych środków i aktualnie osiem osób ubiega się o zasiłek celowy. Skarżąca w bieżącym roku korzystała z zasiłków celowych specjalnych oraz pomocy żywnościowej w kwocie 180 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium złożyła J.K., podnosząc argumentację prezentowaną w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ) - dalej jako "p.p.s.a.". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta uchybia prawu. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362, ze zm.) - dalej jako "ustawa" oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy k.p.a. W oparciu o przepis art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy stwierdzić, iż organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jedynie ustalone w taki sposób fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący niezbędną podstawą do wydania decyzji administracyjnej oraz jej uzasadnienia. W samej decyzji organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podstawą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie był art. 39 i 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek ten może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, co oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998 r. l SA 984/97, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2003 r., II SA/Kr 2627/01). Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art. 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W świetle art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W ust. 2 tego artykułu wymieniono w sposób przykładowy, używając zwrotu "w szczególności", cele, na które może być on przyznany. Wśród nich wymieniono koszty leków i leczenia. Możliwość ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z art. 39 powołanej ustawy uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Jednakże powołana ustawa o pomocy społecznej przewiduje w art. 41 pkt 1, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie, mimo niespełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, może być przyznany specjalny zasiłek celowy, nakierowany analogicznie jak "zwykły" zasiłek celowy z art. 39 tej ustawy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (życiowej). Dokonując analizy art. 39 i art. 41 ustawy stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego o które mogą ubiegać się osoby spełniające kryterium dochodowe, jak i zasiłku celowego specjalnego, o który mogą ubiegać się osoby przekraczające kryterium dochodowe jest podejmowane przez organ w ramach uznania administracyjnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup opału i leków. Zauważyć należy, iż z treści pisma skarżącej z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że wniosła ona o przyznanie jej zasiłku celowego specjalnego na zakup opału na zimę i kupno leków. Organ l instancji ustalił, że skarżąca jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe, ma problemy zdrowotne - jest osobą niepełnosprawną wymagającą systematycznego leczenia oraz przekracza ustawowe kryterium dochodowe do otrzymania wnioskowanego świadczenia, a nadto jak wynika z ustaleń organu l instancji Ośrodek Pomocy Społecznej w budżecie posiada 24.000 zł, z tego na dzień decyzji wydatkowano 40% posiadanych środków i aktualnie osiem osób ubiega się o zasiłek celowy. W tym miejscu należy podkreślić, że przywołana ustawa o pomocy społecznej, uzależnia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej od zachowania określonych w niej kryteriów dochodowych. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 cytowanego aktu prawnego, przysługują one: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351 zł, rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W myśl art. 8 ust. 3 cyt. ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ocenie Sądu zasadnie można zarzucić, że organy w niniejszej sprawie naruszyły obowiązujące przepisy procedury administracyjnej przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego (specjalnego), przekraczając granice uznania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prowadzący do wniosku, że rozstrzygnięcie uznane być musi w tych warunkach za sprzeczne z istotą pomocy społecznej. Bezspornym w spawie jest, że dochód miesięczny skarżącej przekracza ustawowe kryterium ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, którego przyznanie uzależnione jest do spełnienia kryterium dochodowego. Dlatego też trafnie organ II instancji odniósł się do rozważenia zgłoszonej przez skarżącą potrzeby pod kątem przyznania zainteresowanej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego określonego dyspozycją art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. Jednakże sposób przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie nasuwa szereg poważnych zastrzeżeń. Nadto zwrócić należy uwagę, że z pozostającej w dyspozycji Ośrodka Pomocy na rok 2012 kwoty 24 000 zł, do chwili wydania decyzji przez organ l instancji wydatkowano 40% posiadanych środków, co nawet przy uwzględnieniu potrzeb ośmiu osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego zdaje się nie zmykać możliwości dyspozycji tymi środkami nawet w minimalnych wysokościach na rzecz osób wnioskujących o przyznanie przedmiotowych świadczeń. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. ustalono, iż J.K. jest osoba posiadającą problemy zdrowotne wynikające z wieku, ma nadciśnienie tętnicze, uzyskuje jedynie dochód ze świadczenia emerytalnego , prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W aktach administracyjnych znajduje się również przedłożona przez skarżącą faktura VAT na kwotę 34,29 zł dotycząca zakupu m.in. lekarstw ( k. 3 akt administracyjnych ). W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w sprawie nie zostały ustalone wszystkie niezbędne okoliczności konieczne dla jej należytego rozpatrzenia. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie powoływała się na okoliczności dotyczące trudnej sytuacji zdrowotnej, która znajduje przełożenie na jej sytuację materialną (finansową), majątkową i osobistą. Niemniej jednak okoliczności tej organy nie odniosły do możliwości udzielenia skarżącej wsparcia w postaci zasiłku celowego specjalnego, poprzestając jedynie na określeniu kwoty, jaka pozostaje skarżącej po odliczeniu udokumentowanych wydatków na utrzymanie. Dodać należy, że organy nie wyczerpały możliwości dowodowych w sprawie, bowiem poprzestały na oświadczeniach i dokumentach przedstawionych przez zainteresowaną, jednak nie próbowały uzupełnić ustaleń faktycznych w tym zakresie, dopytać skarżącą o inne koszty związane z bieżącym utrzymaniem i leczeniem, jak chociażby kosztów zakupu opału lub korzystania z pomocy innych osób w bieżących sprawach życia codziennego. Nie zwalnia to organu z obowiązków związanych z przeprowadzeniem postępowania dowodowego i rozważenia całości okoliczności sprawy. Także należy zwrócić uwagę, że nawet jeżeli w okresie uwzględnionym przez organy przy ustalaniu dochodu skarżącej i jej wydatków koszty związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb zainteresowanej nie pochłaniałyby całości jej miesięcznego dochodu, to jednak skarżąca niewątpliwie jest osobą schorowaną pozostającą w procesie leczenia i w zasadzie stale wymaga zakupu leków, cyklicznych badań laboratoryjnych i innych nakładów na leczenie. Wprawdzie skarżąca J.K. przedłożyła organowi jedynie jedną fakturę zakupu leków, nie mniej charakter występujących schorzeń świadczy o konieczności również stałego zakupu lekarstw. Wobec tego organ odwoławczy powinien w przedmiotowym postępowaniu w sposób szczególnie skrupulatny przestrzegać zasady wyrażonej w art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - prowadzić postępowanie i rozstrzygać w sprawie kierując się przede wszystkim dobrem osoby korzystającej z pomocy społecznej i ochroną jej dóbr osobistych. Kolegium natomiast nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie (art. 136 k.p.a.), mimo że celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zaś jedynie kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu l instancji. Skoro organ II instancji uznał, że nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek (szczególne okoliczności), o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to obowiązany były w uzasadnieniu wydanej decyzji przekonująco i wyczerpująco wyjaśnić dlaczego sytuacji zainteresowanej za taki przypadek nie uznają, opierając się na niezbędnych ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie i to nie tylko na takich, do których doszło z inicjatywy zainteresowanego. W tych warunkach rozpoznanie wniosku skarżącej i rozpatrzenie zgłoszonej potrzeby uznać należy za pobieżne, przy tym działania te zostały podjęte bez odpowiedniego całościowego ustalenia i rozpatrzenia sytuacji życiowej skarżącej. Skoro przy wydawaniu uznaniowych decyzji w postępowaniu administracyjnym w obydwu instancjach zabrakło pełnego ustalenia okoliczności faktycznych i kompleksowego zbadania sytuacji osobistej, zdrowotnej, finansowej i materialnej skarżącej, to zasadnym jest stwierdzenie naruszenia przez organy rozstrzygające sprawę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga tego rodzaju uzasadnienia, aby kontrola decyzji administracyjnej pozwalała na ocenę, czy swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność, całkowitą arbitralność abstrahującą od okoliczności konkretnej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny dokonać niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, które następnie poddane zostaną wszechstronnemu rozważeniu w ramach uznania administracyjnego, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej o żądaniu zainteresowanej. Wszystko to z uwzględnieniem uwag, ocen i wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.