I SA/Wa 806/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę przyłączy oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2012 r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania T. S. (dalej: "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2011r., l.dz. [...], wydającej pozwolenie na budowę przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do posesji przy ul. [...] i ul. [...] w L., w obszarze zabytkowego układu urbanistycznego L. objętego ochrona konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków województwa [...] oraz posesji przy ul. [...] w L. objętej ochroną konserwatorska poprzez wpis do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...], w zakresie określonym w opracowaniu: "Projekt budowlany. Przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] ([...]) w L. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2011 r. wydał pozwolenie na budowę przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do posesji przy ul. [...] i ul. [...] w L., w obszarze zabytkowego układu urbanistycznego L. objętego ochroną konserwatorską. Organ podniósł, że zakładany zakres prac ograniczających się do wykonania robót ziemnych bez naruszania formy architektonicznej budynku, do którego maja być prowadzone przyłącza nie narusza chronionych wartości zabytkowych układu urbanistycznego Śródmieścia L. Od decyzji odwołanie wniósł skarżący, zarzucając organowi pierwszej instancji wydanie decyzji w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Zdaniem skarżącego, decydujące znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma fakt prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku przy ul. [...]/[...] w L. Po rozpoznaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa") pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, przy czym zabytkiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 ustawy są zarówno pojedyncze nieruchomości, jaki i układ urbanistyczny. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. W przypadku objęcia ochroną konserwatorską założenia urbanistycznego, zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna w ogólności. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest więc to założenie albo układ urbanistyczny, a nie poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu bądź zespołu. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza zatem, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Kompetencje organu konserwatorskiego pierwszej instancji wynikają z faktu zlokalizowania przedmiotowego budynku na terenie zabytkowego układu urbanistycznego L. wpisanego do rejestru zabytków województwa [...] oraz posesji przy ul. [...] w L. wpisanej do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., przy czym w decyzji tej, jako zabytek została wskazana kamienica z dwiema oficynami, wybudowana w XIX w. Zdaniem organu odwoławczego podnoszone w odwołaniu przez skarżącego kwestie związane prowadzonymi przez organy nadzoru budowlanego postępowaniami dotyczącymi obiektu przy ul. [...]/[...], powinny pozostawać bez wpływu na przedmiotową sprawę, bowiem pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest wydawane na wniosek i nadaje osobie legitymowanej uprawnienie do prowadzenia prac budowlanych, z punktu widzenia bezpieczeństwa zabytku. Uprawnienie to jest niezależne od ewentualnych nakazów wydawanych przez nadzór budowlany lub ich braku. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wobec występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 piet 1 i 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie bez wyjaśnienia sprawy i naruszenie przepisów o właściwości organów ochrony zabytków. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że do rejestru zabytków pod numerem [...] wpisana jest wyłącznie kamienica zbudowana pod koniec XIX wieku, z wyłączeniem obiektu handlowego zbudowanego przez B. R., co jednoznacznie i dosłownie orzekł [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r, o wpisaniu kamienicy do rejestru zabytków. Zabytkowa kamienica posiada od niepamiętnych czasów wszelkie przyłącza, w tym wodociągowe i kanalizacji sanitarnej, zatem nie istnieje zagadnienie doprowadzenia przyłącza do tej kamienicy. Zdaniem skarżącego organy ochrony zabytków nie posiadają kompetencji a tym samym nie są właściwe do rozstrzygania w sprawie budowy przyłączy do obiektu nieobjętego ochroną konserwatorską. Bezprzedmiotowe jest w tych okolicznościach zajmowanie się przeprowadzeniem przyłącza do obiektu handlowego przez sąsiednią działkę nr [...]. Sama działka nr [...], mimo że objęta ochroną konserwatorską nie wymaga doprowadzenia do niej przyłączy. Zdaniem skarżącego mimo, iż decyzja wydana przez WKZ nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania decyzji organu administracji architektoniczno - budowlanej zezwalającej na budowę, to niewątpliwie stanowi ona krok w kierunku legalizacji bezprawnie zbudowanego obiektu. W okolicznościach faktycznych sprawy organ konserwatorski obowiązany jest powstrzymać się od wydania rozstrzygnięcia, ze względu na to, że wszelkie działania inwestora zależne są od rozstrzygnięcia najdalej idącej kwestii - rozbiórki obiektu. Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 12 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] i Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych w sprawach ze skargi T. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie rozbiórki budynku przy ul. [...]/[...] w L., podniósł, że oparcie się przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], a w ślad za nim przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy wydaniu zaskarżonych decyzji na poglądach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] było nieuprawnione i niezgodne ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z tą regulacją pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowania innych działań, które mogłyby doprowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W sprawie niniejszej prace związane z przedmiotową inwestycją prowadzone będą w obrębie układu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L. objętego ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...]. Projektowane przyłącza prowadzone będą przez działkę nr Ew. [...] do wzniesionego w latach 80 –tych XX wieku budynku zlokalizowanego na wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] działce nr ew. [...]. Na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] czerwca 1992 roku, znak [...] z wpisu do rejestru wyłączono budynek, do którego mają być prowadzone planowane przyłącza. Poza sporem w sprawie niniejszej jest zatem to, że przedmiotowy budynek do którego wydano pozwolenie na budowę przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, nie jest zabytkiem indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków, ale znajduje się na obszarze objętym ochroną konserwatorską. Sporne natomiast pozostaje, czy w sprawie budowy przyłączy do takiego budynku dopuszczalne było stosowanie reżimu prawnego z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd dopuszczający stosowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy do obiektów nieobjętych indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, ale położonych w granicach zabytku obszarowego (por. wyroki wydane w sprawach II OSK 1599/10, II OSK 668/11, II OSK 2152/10, II OSK 524/11, II OSK886/10). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Ochroną konserwatorską objęte w ramach wpisu do rejestru zabytków historycznych układów urbanistycznych są: formy architektoniczne, bryły budynków rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Pozbawiony walorów zabytkowych budynek przy ulicy [...], do którego projektowane jest przedmiotowe przyłącze usytuowany jest w obrębie parceli, na której wzniesiono na początku XIX wieku zespół budynków wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...]. Wobec powyższego zaaprobować należy stanowisko organów obu instancji, co do kompetencji organu konserwatorskiego pierwszej instancji wynikającej z faktu lokalizacji przedmiotowego budynku na terenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta L. oraz posesji przy [...] w L. wpisanych do rejestru zabytków w/w decyzjami. Ocenie konserwatorskiej został poddany przede wszystkim wpływ projektowanej inwestycji na substancję zabytkową znajdującą się w strefie podziemnej omawianej inwestycji chronionej, jako element układu urbanistycznego śródmieścia L. wpisem do rejestru zabytków województwa [...]. Dokonana ocena przeprowadzona została pod kątem dopuszczalności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia ochrony zabytków, a więc w ramach własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań. Podzielić też należy ocenę zaprezentowaną przez organy, iż zakładany zakres prac ograniczający się do wykonania robót ziemnych, bez naruszenia formy architektonicznej budynku, do którego mają być prowadzone przyłącza nie narusza chronionych wartości zabytkowych układu urbanistycznego śródmieścia L. Wbrew zarzutom skargi nie jest uprawniony zarzut, iż obiektem rozstrzygnięcia organu jest cały układ urbanistyczny. W sentencji decyzji z [...] czerwca 2011 roku wyraźnie wskazano, że pozwolenie na budowę przyłączy dotyczy zakresu określonym w opracowaniu: "Projekt budowlany. Przyłącze wodociągowe i kanalizacji sanitarnej do budynku przy ul. [...] ([...]) w L. Adres budowy ul. [...] ([...]), L." Także w uzasadnieniu tej decyzji mowa jest o "..pozbawionym walorów zabytkowych budynku przy ul [...], do którego projektowane jest przedmiotowe przyłącze..". Zarzut ten nie ma potwierdzenia w zaskarżonej decyzji. Zarzut dotyczący obowiązku powstrzymania się przez organ konserwatorski od wydania rozstrzygnięcia ze względu na to, że wszelkie działania inwestora zależne są od rozstrzygnięcia najdalej idącej kwestii – rozbiórki obiektu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 ustawy wydawane jest na wniosek i nadaje osobie legitymowanej uprawnienie do prowadzenia prac budowlanych z punktu widzenia bezpieczeństwa zabytku. Odnośnie wniosku zauważyć należy, iż w aktach sprawy niniejszej znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w L. z [...] października 2003 roku [...] zezwalające B.R. na przeprowadzenie na jego koszt do nieruchomości położonej w L. oznaczonej nr [...] objętej kw [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. oddzielnego przyłącza wodno-kanalizacyjnego i gazowego od strony ulice [...] (k. 24-25 akt administracyjnych). Odnośnie uprawnienia stwierdzić trzeba, że jest ono niezależne od ewentualnych nakazów wydawanych przez nadzór budowlany lub ich braku. Nie można, bowiem tracić z pola widzenia, że pozwolenie konserwatorskie na budowę przyłączy do obiektu znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej wpisanej do rejestru zabytków, nie zwalnia inwestora od obowiązku uzyskania innych pozwoleń lub zgłoszeń, między innymi wymaganych prawem budowlanym. Wynika to bezpośrednio z treści art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym prawa budowlanego. Jak wynika z treści art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1974 roku (Dz. U. z 2010r., Nr243, poz. 1623 ze zm.) Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być uzyskane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z kolei przepis art. 39 ust 1 prawa budowlanego stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten koresponduje zarazem z treścią art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków w myśl, którego uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych w w/w warunkach nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Reasumując, pozwolenie wydane przez właściwego konserwatora zabytków na podstawie art. 36 ustawy, nie zastępuje pozwolenia na budowę, które inwestor obowiązany jest uzyskać od organów administracji architektoniczno-budowlanej i w ramach tych postępowań będzie rozpatrywana kwestia ewentualnej legalności budowy budynku, do którego projektowane są przyłącza. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 1