II SA/Gl 601/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta C. zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta C. na przeprowadzenie, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony kanału centralnego ogrzewania do osiedla "A" w C. m. in. na nieruchomości stanowiącej ówcześnie własność J. N.. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), zwanej dalej ustawą. W decyzji zobowiązano inwestora do dokonania spisu zniszczeń powstałych w trakcie wykonywania prac i poinformowano, że odszkodowanie za wszelkie straty wynikłe w trakcie działań przewidzianych decyzją, strony ustalą na podstawie wzajemnego porozumienia lub zostanie orzeczone na wniosek właściciela nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji właścicielka nieruchomości zwróciła się o jej wywłaszczenie w całości ze względu na to, że urządzony na nieruchomości ogród w wyniku prac przestanie przynosić pożytki, a jego przewrócenie do stanu pierwotnego stanowi znaczne utrudnienie dla właścicielki będącej starszą osobą. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wnioskiem z [...]r. J. J., spadkobierca J. N., wniósł do Prezydenta Miasta C. o przyznanie odszkodowania za ograniczenie własności działki nr 1 położonej w C. przy ul. [...]. Podał we wniosku, że wcześniej domagał się w drodze powództwa cywilnego zasądzenia na jego rzecz od właściciela ciepłociągu zapłaty za korzystanie z nieruchomości, jednak pozew został odrzucony ze względu na brak dopuszczalności drogi sądowej, ze wskazaniem że sprawa odszkodowania winna być dochodzona w trybie administracyjnym. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r. III CZP 116/09 podniósł, że właścicielowi nieruchomości, na której przeprowadzono trwałe urządzenia, przysługuje na podstawie art. 36 ustawy odszkodowanie. Mieszczą się nim wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. W trakcie postępowania przed organem I instancji udokumentowano tytuł wnioskodawcy do nieruchomości oraz podjęto próbę uzyskania dokumentacji potwierdzającej ewentualne wypłacenie odszkodowania za zajęcie działki. Faktu wypłaty odszkodowania nie potwierdzono. W dniu 9 sierpnia 2011 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Prowadząca rozprawę zapoznała obecnych ze stanem faktycznym i prawnym. W piśmie z 9 sierpnia 2011 r. aktualny właściciel ciepłociągu "B."sp. z o.o. we W. podniosła, że roszczenia odszkodowawcze są przedawnione i wniosła o wydanie decyzji odmownej. Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. J. za szkody spowodowane przeprowadzeniem przez działkę nr 1 kanału centralnego ogrzewania do osiedla mieszkaniowego. W podstawie prawnej podał art. 128 ust. 4 i 129 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta C. z [...]r. została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 36 tej ustawy, właścicielowi nieruchomości przysługiwało odszkodowanie za poniesione straty, dochodzone na wniosek i ustalane decyzją, jeżeli strony nie doszły do porozumienia. Zasady określania odszkodowania określały przepisy wykonawcze do ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, roszczenia odszkodowawcze przedawniały się z upływem trzech lat od powstania szkody. W okresie trzech lat od wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie ciepłociągu uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie była J. N.. Nie udało się ustalić, czy wniosek taki został przez nią złożony, jak również, czy jakiekolwiek odszkodowanie zostało wypłacone. Z dokumentów wynika, że ówczesna właścicielka miała wiedzę o przysługującym jej odszkodowaniu, albowiem zawarła stosowne zastrzeżenie w odwołaniu złożonym od decyzji. Aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. nie dają podstaw prawnych do ponownego ustalania i wypłaty odszkodowania, brak jest podstaw do orzekania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy z 1958 r., nierozpoznanie istoty wniosku oraz wadliwe ustalenie, że poprzedniczka prawna wnioskodawcy uzyskała odszkodowanie. Podniósł, że art. 36 ust. 2 ustawy nie odnosi się do zgłoszonego żądania i nie ma zastosowania w sprawie, dotyczył on bowiem jedynie odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Żądanie dotyczy zaś odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości. Brak dokumentów poświadczających wypłatę odszkodowania z tego tytułu nie pozwala na przyjęcie, że odszkodowanie było wypłacone. Na żądanie organu odwoławczego pełnomocnik wnioskodawcy podał, że J. J. nie dysponuje wnioskiem poprzedniej właścicieli nieruchomości o ustalenie odszkodowania, wedle jego wiedzy wniosek taki nie został złożony. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 i 104 k.p.a. oraz art. 9a i 129 ust. 5 u.g.n. W uzasadnieniu wskazał, że odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest prawidłowa, jednak z innych powodów, niż podane przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołania, że powołanie jako podstawy odmowy art. 36 ust. 2 ustawy jest wadliwe ze względu na ograniczony zakres jego stosowania. Wojewoda wyjaśnił w szczególności, że ustawa będąca podstawą do wydania decyzji z 1979 r. utraciła moc obowiązującą. Problem sprowadza się wobec tego do kwestii, czy aktualnie obowiązujące przepisy przewidują możliwość ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości (będącego formą wywłaszczenia) dokonane prze dniem wejścia w życie u.g.n. W tym zakresie znaczenie mają przepisy działu III u.g.n., w tym art. 129 ust. 5. przepis ten przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu: 1. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2. na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda wskazał, że powołany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji zaistniałych pod rządami u.g.n., co wynika z ogólnej zasady, że akt prawny ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od dnia jego wejścia w życie, w razie zamiaru objęcia regulacją stanów zaistniałych wcześniej, ustawodawca wprowadza w tym zakresie stosowne regulacje. Wobec ich braku należy uznać, że przepisy mają zastosowane wyłącznie do stanów zaistniałych po dacie ich wejścia w życie. Ponieważ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło w 1979 r. pod rządami innej ustawy, nie w trybie art. 124 u.g.n., zatem brak podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił także, że nie może znaleźć zastosowania również art. 233 u.g.n. przewidujący do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie u.g.n., stosownie jej przepisów. Wobec braku wniosku poprzedniej właścicielki o wypłatę odszkodowania, brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie o odszkodowanie zostało zainicjowane przed wejściem w życie u.g.n. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 233 u.g.n. poprzez przyjęcie, że brak podstaw do jego zastosowania, podczas gdy słuszny interes obywatela, w braku bezspornych dowodów, każe uznać, że wniosek o odszkodowanie został złożony , a sprawa nie została zakończona. W uzasadnieniu stwierdzono, że skoro brak dowodu, że wniosek poprzedniej właścicielki o odszkodowanie nie został złożony, to należy przyjąć, że wniosek taki złożono. Wskazano też, że bezspornie przepisy, które były podstawą wywłaszczenia, przewidywały odszkodowanie, podobnie jest w obecnym stanie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. pełnomocnik uczestnik postępowania "B."sp. z o.o. we W. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do argumentacji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a, sąd rozstrzyga sprawę nie będąc związany ani zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Dotyczy to także skargi wniesionej przez kwalifikowanego pełnomocnika będącego adwokatem. Skuteczność podanych w skardze argumentów nie ma zatem wpływu na ocenę legalności decyzji dokonywaną przez Sąd z urzędu w pełnym zakresie. Należy jednak zwrócić uwagę, że sprawa nie dotyczy decyzji uznaniowej, wobec czego zacytowany w skardze fragment orzeczenia NSA nie ma związku ze sprawą, zaś teza, że wobec braku dowodu na złożenie wniosku o odszkodowanie przez poprzednią właścicielkę nieruchomości, należy przyjąć, że wniosek taki został złożony, nie znajduje oparcia ani w jakimikolwiek domniemaniu prawnym, ani w akceptowanych przez praktykę prawniczą rozumowaniach. Bezsporne jest w sprawie, że do wydania decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie ciepłociągu na nieruchomości aktualnie stanowiącej własność skarżącego, doszło w oparciu o art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Administracyjna zgoda na takie założenie ciepłociągu stanowiła szczególny tryb wywłaszczenia. Dla właściciela podlegającego tego rodzaju szczególnemu wywłaszczeniu ustawa przewidywała szereg uprawnień. Mógł on, w sytuacji określonej w art. 35 ust. 3, gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania, wnioskować o "pełne" wywłaszczenie wedle zasad przewidzianych w ustawie. Zgodnie z art. 36 ustawy przysługiwało mu także odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy, oraz odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Prawidłowo organ odwoławczy dostrzegł, że wyłącznie odszkodowanie za straty w plonach i zasiewach podlegało przedawnieniu z upływem trzech lat od daty powstania szkody, zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, zatem upływ czasu nie miał znaczenie w niniejszej sprawie, skarżący bowiem nie domaga się odszkodowania za szkody w zasiewach, lecz odszkodowania za szkodę polegająca w jego przekonaniu na obniżeniu wartości nieruchomości. Kryterium szkody jako przesłanki odszkodowania potwierdzał art. 36 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie nie przysługiwało, gdy właściciel mimo ograniczenia, nie poniósł szkody. Prawidłowo także Wojewoda [...] zauważył, że problem w sprawie dotyczy dopuszczalności wydania decyzji o odszkodowaniu w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy, nie budzi bowiem wątpliwości, że stan prawny będący podstawą dokonania wywłaszczenia w szczególnym trybie już nie obowiązuje. Skarżący wniósł wniosek w aktualnie obowiązującym stanie prawnym i należy rozstrzygnąć, czy może on być uwzględniony. Nie budzi także wątpliwości Sądu trafność konkluzji organu odwoławczego, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 233 u.g.n., zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Odszkodowanie w trybie administracyjnym na podstawie ustawy z 1958 r. było ustalane na wniosek właściciela, co przewidywał art. 36 ust. 1 ustawy. Wykazanie, że wniosek taki został złożony i nie został załatwiony, jest warunkiem przyjęcia, że ma zastosowanie reguła intertemporalna z art. 233 u.g.n. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że wniosek taki w przeszłości złożono. Nie ma także podstaw do twierdzenia, jak uczynił to organ I instancji w uzasadnieniu, że wniosek skarżącego dotyczy ponownego przyznania odszkodowania, nie wykazano bowiem także, aby było ono w przeszłości ustalone. Taki stan faktyczny każe przyjąć, że wniosek skarżącego z [...]r. inicjuje postępowanie w sprawie odszkodowania, sprawa ta nie była uprzednio wszczęta ani załatwiona, i podlega aktualnie obowiązującemu reżimowi prawnemu. Aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami zna dwa rodzaje wywłaszczenia nieruchomości, zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. może ono polegać na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Odszkodowanie ustalane jest co do zasady w decyzji o odszkodowaniu, możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu przewidując przepisy art. 129 ust. 5 u.g.n. W sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem przypadek wywłaszczenia, którego dotyczy żądanie, nie polegał na pozbawieniu prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Otwartą natomiast pozostaje kwestia dopuszczalności zastosowania dwóch pozostałych regulacji przewidzianych w art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 u.g.n. Sąd w szczególności nie podziela kategorycznego stanowiska Wojewody, że w sprawie nie można zastosować art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. z tego powodu, że znajduje on zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych na podstawie tej ustawy, nie do stanów powstałych wcześniej. Ciepłociąg przeprowadzony przez nieruchomość skarżącego na podstawie decyzji administracyjnej nadal istnieje. Jego istnienie jest legalne, a roszczenia z tytułu powstałego ograniczenia nie podlegają realizacji w trybie cywilnym, lecz administracyjnym. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadkach określonych w art. 124-126 u.g.n. z tego względu, że odmiennie niż w przypadku odjęcia prawa, wywłaszczenie polegające na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nie zawsze musi prowadzić po stronie właściciela do szkody majątkowej. Zasadne jest wobec tego rozstrzyganie o tej kwestii w drodze odrębnej decyzji, po ustaleniu podstaw do ustalenia odszkodowania. Wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. przewidywało odszkodowanie w przypadku poniesienia szkody. Równocześnie ustawa ta nie wprowadzała instytucji przedawnienia takiego roszczenia i nie ograniczała w czasie uprawnienia właściciela do żądania odszkodowania. Jego przesłanką, zarówno ówcześnie, jak i obecnie jest szkoda powstała w wyniku dokonanego ograniczenia. W tym kontekście argument Wojewody, że skoro u.g.n. znajduje zastosowanie tylko do stanów powstałych po jej wejściu w życie, to nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, jest chybiony. Sprawę należy zakwalifikować jako dotyczącą stanu faktycznego, który jakkolwiek powstał po rządami innych przepisów, to nadal istnieje i wywołuje skutki pod postacią ograniczenia prawa właściciela. Zgłaszane przez niego aktualnie roszczenia podlegają rozpoznaniu w oparciu o obowiązujący stan prawny. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 129 ust 5 pkt 1 u.g.n dopuszcza wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie w przypadkach, w których wydano decyzję na podstawie art. 124 u.g.n., ale w przypadkach, o których w nim mowa. Taka redakcja pozwala na stwierdzenie, że tożsamość instytucji prawnej i szczególnego rodzaju wywłaszczenia są okolicznością, w której może dojść do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. W końcu, nawet w przypadku uznania, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. nie może mieć zastosowania, albowiem dotyczy przypadków działania organu z urzędu , pozostaje jeszcze bardzo ogólny przepis art. 129 ust. 5 pkt 2, który przewiduje rozstrzyganie o odszkodowaniu na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Niewątpliwie skarżący jest właścicielem nieruchomości, w stosunku do której orzeczono o szczególnym rodzaju wywłaszczenia. Złożył także wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy. Wniosek ten winien zostać merytorycznie rozpoznany na podstawie obowiązujących reguł określających przesłanki i wysokość odszkodowania. Zadaniem organów jest wobec tego zbadania, czy istotnie skarżący doznał uszczerbku majątkowego z powodu istniejącego ograniczenia i z tego powodu należy mu się odszkodowanie. Odmowa z powołaniem się na brak podstaw do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów, w sytuacji gdy stan ograniczenia trwa, jest z podanych wyżej względów niezasadna. Wobec poddania roszczeń właściciela reżimowi prawa administracyjnego prowadzi także do sytuacji, gdy ze względu na zmianę stanu prawnego, istniejące ograniczenie powstałe w oparciu o już pozbawioną mocy prawnej ustawę, pozostawione jest poza obszarem regulacji prawnej, a ewentualny uszczerbek majątkowy pozbawiony jest możliwości rekompensaty. Przyjęcie tezy, nie wynikającej wprost w u.g.n., że wraz z jej wejściem w życie, właściciele wywłaszczonych nieruchomości, dla których nie ustalono odszkodowania, tracą uprawnienie do jego dochodzenia, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175). Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 152 i 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku strony skarżącej w tym zakresie. Wskazania dla organu co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpoznania wniosku o odszkodowanie w trybie i na zasadach określonych u.g.n.