II SA/Gl 657/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2012 r. M. P. wystąpił do Starosty [...] o potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Podał, że posiada prawo jazdy kat. A, B, C, D, B+E,C+E, D+E i T wydane [...] r. nr [...]. Do wniosku dołączył oświadczenie, że wykonuje przewóz drogowy różnymi pojazdami, dla których wymagane jest prawo jazdy co najmniej jednej z kategorii C1, C1+E, C+E, D1, D1+E, D+E. Złożył także świadectwo kwalifikacji zawodowej nr [...] z [...] r., potwierdzające ukończenie szkolenia okresowego w zakresie prawa jazdy kat. C1, C1+E, C, C+E, zaświadczenie lekarskie z [...] r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych, określające datę kolejnego badania na [...]r., orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] r. o braku przeciwwskazań do wykonywania pracy kierowcy, określające termin kolejnego badania do [...] r. Z akt sprawy wynika, że Skarżący urodził się [...] r. Po rozpoznaniu wniosku, działający z upoważnienia Starosty zastępca naczelnika Wydziału Komunikacji wydał w dniu [...] r. prawo jazdy w zakresie kategorii A, B, C, D, B+E, C+E, D+E, T. W odniesieniu do kategorii C, D, B+E, C+E, D+E określono datę ważności prawa jazdy na [...] r. oraz wpisano ograniczenia o kodzie [...] z podaniem daty [...] r. Skarżący odebrał prawo jazdy w dniu [...] r., a [...]r. wniósł do Starosty [...] pismo określone jako odwołanie, w którym zwrócił się o wyjaśnienie, na jakiej podstawie określono ważność uprawnień na okres krótszy, niż to wynika z badań lekarskiego i psychologicznego. Podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym określa wiek kierowców i czas ważności badań. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Starosty [...] o wymianie prawa jazdy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez Starostę. W uzasadnieniu Kolegium odniosło się w szczególności do kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano, że rozwiązania legislacyjne są wadliwe. Określenie w art. 97a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej prawem o ruchu drogowym, że wpis dokonywany jest w formie wymiany prawa jazdy nie rozstrzyga, czy wymiana ta ma mieć formę decyzji, czy jest to czynność materialno-techniczna. Kolegium przyjęło, że jakkolwiek czynności materialno-techniczne organów również podlegają kontroli sądowej, co zabezpiecza prawa obywateli, to wymiana prawa jazdy następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Wskazało, że ustawodawca w art. 88 ust. 1 prawa o ruchu drogowym oddzielił pojęcie uprawnień do kierowania od prawa jazdy określonej kategorii, rozumianego jako dokument, a w art. 97 ust. 4 tej ustawy za zasadę uznał posiadanie tylko jednego prawa jazdy, co oznacza, że nie można rozdzielić dokumentu służącego celom zawodowym od dokumentu służącego celom prywatnym. Uzasadniając decyzyjny tryb dokonania wymiany prawa jazdy Kolegium wskazało, że o takiej formie stanowi przepis § 2 rozporządzenia MI z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 24, poz. 215 ze zm.), zgodnie z którym wydania lub odmowa wydania prawa jazdy, pozwolenia lub ich wtórników następują w drodze decyzji administracyjnej. Mimo wykonawczej rangi tego przepisu, wiąże on Kolegium jako organ administracji, nadto nie wykracza poza zakres delegacji z art. 100 ust. 1 pkt 2 prawa o ruchu drogowym. Załatwienie sprawy wymiany prawa jazdy w drodze decyzji koreluje także z ogólną zasadą załatwiania spraw administracyjnych poprzez wydanie decyzji, zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. Przy wydaniu decyzji na podstawie art. 97a prawa o ruchu drogowym konieczne zaś jest ustalenie przez organ kilku okoliczności faktycznych, od których zależy rozstrzygnięcie, co oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalającego w szczególności konkretne daty. Jednocześnie Kolegium wskazało, że przyjmując decyzyjny sposób załatwienia sprawy, dostrzega odmienność wymiany prawa jazdy na podstawie art. 97a prawa o ruchu drogowym od przypadku wymiany przewidzianej w art. 150 ustawy, dotyczącej wyłącznie wymiany dokumentów wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy. Przyjmując, że rozstrzygnięcie organu I instancji winno zapaść w formie decyzji, Kolegium wskazało, że nie spełnia ono kodeksowych warunków prawidłowej decyzji: brak jest prawidłowego uzasadnienia i pouczenia o środku odwoławczym, co niewątpliwie jest następstwem posłużenia się przez organ urzędowym drukiem, który rygorom kodeksu nie odpowiada. Jednocześnie jednak rozstrzygnięcie to spełnia minimalne wymogi formalne i treściowe decyzji, co pozwala na rozpoznanie odwołania. Analizując merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium zarzuciło, że treść złożonego przez stronę zaświadczenia lekarskiego nie jest jasna, nie wynika z niego zdolność strony do wykonywania zawodu kierowcy, lekarz nie powołał właściwych przepisów ustawy o transporcie drogowym. W zaświadczeniu tym wadliwie też określono datę kolejnego badania na czas późniejszy niż 30 miesięcy po ukończeniu przez skarżącego 60 roku życia. Analogiczne uchybienie zawiera zaświadczenie psychologiczne, ono także wadliwie określa datę kolejnych badań. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 39k ustawy 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym, wymaga, aby kierowca po ukończeniu 60 roku życia był badany w odstępach maksymalnie 30 miesięcy. Kolegium zakwestionowało także datę ważności uprawnień określoną przez Starostę w wymienionym prawie jazdy, podając że nie jest jasne, jak została obliczona, wedle Kolegium termin ten upływa [...] r. (30 miesięcy od ukończenia przez skarżącego 60 lat). W konkluzji Kolegium stwierdziło, że zarzuty podnoszone przez stronę nie są zasadne, uchylenie decyzji organu I instancji znajduje jednak uzasadnienie w uchybieniach organu. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. P. zarzucił, że Kolegium zawile i mało zrozumiale wyjaśniło swoje stanowisko w kwestii daty ważności uprawnień strony. W konsekwencji powzięta przez niego wątpliwość dotycząca prawidłowości działań Starosty nie została rozstrzygnięta, a Kolegium dodatkowo wskazało jeszcze inne odmienne daty ważności uprawnień, które nie są dla strony zrozumiałe. Podkreślił, że w dacie wykonywania badań miał [...] lat, a został potraktowany jak 60 latek. Wniósł o rozpoznanie skargi i uznanie ważności uprawnień do dnia 13 grudnia 2016 r. lub też określenia tej daty w sposób nie budzący wątpliwości. Pismem procesowym z 5 grudnia 2012 r. Skarżący zawnioskował o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że po zwrocie akt do organu I instancji, Starosta [...] pismem z [...] r. poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje pierwotne stanowisko w kwestii terminu ważność zawodowych uprawnień strony, znajdujące odzwierciedlenie w wydanym dokumencie prawa jazdy, którego wymiana nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej. Równocześnie poinformowano stronę, że wobec powyższego może złożyć skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania negatywnej odpowiedzi organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarżący podkreślał w skardze oraz w wystąpieniu na rozprawie, że zasadniczym celem jego skargi jest uzyskanie stanowiska w sprawie sposobu liczenia terminu ważności posiadanych przez niego uprawnień, przez co domagał się zweryfikowania przez Sąd prawidłowości stanowiska organów w tej sprawie. Za zasadny należy uznać zarzut skargi, że wywody przedstawione w uzasadnieniu decyzji Kolegium pozbawione są jasności, a w części dotyczącej istotnej dla strony kwestii terminu, zawierają wnioski niejednoznaczne, zaś wskazana data [...] r. nie znajduje uzasadnienia we wcześniejszych konkluzjach dotyczących liczenia terminu ważności uprawnień. Starosta, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie określił również daty ważności uprawnień na [...] r., zarzut wadliwości tego terminu postawiony przez Kolegium dotyczy wobec tego stanu faktycznego, który w sprawie nie miał miejsca. Co do zasady prawidłowo jednak Kolegium zinterpretowało przepisy regulujące terminy przeprowadzania w kierowców badań okresowych, a w konsekwencji dokonywania stosownych wpisów w prawie jazdy. Wymiana prawa jazdy została dokonana w niniejszej sprawie na podstawie przepisów art. 97a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej prawem o ruchu drogowym, w związku z regulacjami przepisów rozdziału 7a ustawy o transporcie drogowym, dotyczącymi kierowców wykonujących przewóz drogowy. Kierowcy ci podlegają obowiązkowi szkoleń okresowych oraz badaniom lekarskim i psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do wykonywania pracy kierowcy. Właściwy organ dokonuje w prawie jazdy kierowcy wpisu potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, wpis jest dokonywany na wniosek kierowcy, na podstawie przedłożonych kopii: świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji wstępnej albo świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego ukończenie szkolenia okresowego, orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego stwierdzających brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (art. 97a ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym). Wpis dokonywany jest w formie wymiany prawa jazdy, w zakresie prawa jazdy, której dotyczy wpis, prawo jazdy wydaje się na okres 5 lat, liczony od daty wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej, przy czym termin ten nie może być dłuższy niż okres ważności orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, o którym mowa w art. 39j ust. 4 lub art. 39k ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Zarówno przepis art. 39j ust. 4, dotyczący badań lekarskich, jak i przepis art. 39 k dotyczący badań psychologicznych stanowią, że badaniom tym kierowca podlega co pięć lat- do czasu ukończenia 60 roku życia, a po jego ukończeniu – co 30 miesięcy. Omówiona regulacja nakazuje uwzględnienie kilku przesłanek, które mają wpływ na określenie ważności wpisu w zakresie poszczególnych kategorii prawa jazdy. Zasadniczy termin to okres 5 lat od daty wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej. Podlega on jednak weryfikacji ze względu na okres ważności wydanych orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, od których nie może być dłuższy. Jeżeli okresy ważności poszczególnych badań różnią się, wobec tego, że przepis każe uwzględniać każde z orzeczeń, wpływ na ustalenie ważności prawa jazdy w zakresie określonych kategorii ma orzeczenie o krótszym okresie ważności. Mając to na względzie, skarżący podnosił, że organ wymieniający prawo jazdy niezasadnie skrócił ten okres, modyfikując dodatkowo terminy ważności orzeczeń. Zarzut ten nie jest jednak zasadny. Organ wymieniający prawo jazdy, w zakresie określenia ważności prawa jazdy, nie jest związany jedynie treścią orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, ale także przepisami powszechnie obowiązujących przepisów, w szczególności art. 39j i 39k ustawy o transporcie drogowym. Przepisy te określają częstotliwość poddawania się kierowców badaniom lekarskim, zależy ona od wieku kierowcy. Po ukończeniu 60 roku życia, kierowca takim badaniom winien poddawać się, co wynika z ustawy, co 30 miesięcy. Skarżący podnosi, że w dacie badań i składania wniosku nie ukończył jeszcze 60 lat, urodził się bowiem [...]r., a wniosek złożył w styczniu 2012 r., niezasadnie zatem potraktowano go jak osobę, która ukończyła lat 60. Nie jest to jednak zarzut celny. Organ dokonujący w prawie jazdy wpisu terminu ważności uprawnień musiał uwzględnić, ustawowo istotną okoliczność, jaką było przewidywane ukończenie przez kierowcę w trakcie najbliższych 5 lat (maksymalny okres ważności uprawnień), 60 roku życia. Po tej dacie winien on podlegać badaniom co 30 miesięcy, zaś okres ważności uprawnień nie może być dłuższy niż ważność badań lekarskich. Ważność tych badań nie jest przy tym w takim wypadku określana w sposób wiążący w orzeczeniach lekarskim i psychologicznym, ale wynika z przepisów ustawy i musi być przez organ uwzględniona z urzędu. W takiej sytuacji ważność uprawnień nie może być zatem dłuższa niż 30 miesięcy po ukończeniu przez kierowcę 60 roku życia, co w przypadku skarżącego nastąpiło [...]r. Ważność uprawnień do kierowania pojazdami w poszczególnych kategoriach nie może być w tym przypadku dłuższa niż 30 miesięcy od tej daty. Co do zasady określania okresu ważności uprawnień, stanowisko Kolegium jest zasadne, zaś interpretacja przepisowo przyjmowana przez Skarżącego, w ocenie Sądu, nie jest prawidłowa, albowiem prowadzi w przypadku kierowców, którzy odbyli szkolenie tuż przed ukończeniem 60 roku życia, do zwolnienia ich z obowiązku poddania się badaniom po upływie 30 miesięcy od ukończenia 60 lat. Jakkolwiek Sąd nie podzielił zatem zarzutów skarżącego w kwestii obliczania terminu ważności uprawnień, to okoliczność ta nie uzasadniała oddalenia skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co obliguje sąd I instancji do uwzględnienia przy rozpoznaniu skargi także innych, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, które w ocenie sądu zachodzą. W niniejszym przypadku Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zachodzi przesłanka nieważności decyzji Kolegium, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Jakkolwiek Kolegium dostrzegło problem formy rozstrzygnięcia, która winna być nadana wymianie prawa jazdy dokonywanej na podstawie art. 97a ust. 3 prawa o ruchu drogowym i obszernie uzasadniło swoje stanowisko, że czynność ta powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, to konkluzji tej Sąd nie podziela. Trafnie przy tym Kolegium dostrzegło, że istnieje różnica między uprawnieniami do kierowania pojazdem od prawa jazdy rozumianego jako dokument. Nadanie uprawnień (i odmowa ich nadania) następuje w formie decyzji, co reguluje przepis § 2 rozporządzenia MI z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 24, poz. 215 ze zm.). Wydanie dokumentu stanowi w stosunku do uprawnień czynność następczą. Wpis, o jakim mowa w art. 97a ust. 3 prawa o ruchu drogowym dokonywany jest w formie wymiany prawa jazdy. Ustawodawca nie postanowił wprost, że następuje on w formie decyzji. Forma wymiany dokumentu potwierdza deklaratoryjny charakter czynności. Przy wymianie dokumentu nie dochodzi do weryfikacji uprawnień, ale wymiany dokumentu w oparciu o kryteria ustawowo określone. Sąd podzielił wobec powyższego pogląd sformułowany w wyroku WSA w Opolu z 24 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Op 504/10, że użyty w przepisie art. 97a ust. 3 prawa o ruchu drogowym zwrot "w formie wymiany prawa jazdy" oznacza, że wydanie dokumentu prawa jazdy, w przypadku spełnienia ustawowych kryteriów, stanowi czynność materialno-techniczną i nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Kolegium niezasadnie potraktowało zatem pismo skarżącego z 6 lutego 2012 r., skierowane do Starosty, jako odwołanie od decyzji, rozpoznało je i wydało w sprawie decyzję administracyjną. Pismo to należy zakwalifikować jako wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Można zwrócić uwagę, że po przekazaniu Staroście akt sprawy przez Kolegium, pismo to właśnie tak zostało przez Starostę potraktowane, a organ udzielił na nie odpowiedź, podtrzymując swoje stanowisko co do prawidłowości dokonanej wymiany. Rozstrzygnięcie sprawy decyzją nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, co spełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.