II SA/Rz 995/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wójt Gminy [...] stwierdził na rzecz T. S. brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa budynku usługowego (hala warsztatowa) dla potrzeb montażu i konserwacji agregatów chłodniczych do naczep i samochodów chłodni wraz z częścią biurowo-socjalną oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działce nr 1722/2 w O. w Gminie I. oraz na działkach nr 614/2 i 615/1 w K., w Gminie S. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także stanowiska organów współdziałających, wskazują, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż w procesie technologicznym w trakcie montażu i konserwacji agregatów chłodniczych do naczep do samochodów stosowana będzie przenośna stacja do odzysku czynnika chłodniczego, posiadająca stosowne certyfikaty, włączona w krajową sieć odzysku tych czynników. Czynniki chłodnicze będą usuwane z układów agregatów w ilości od 1 do 3 kg na jeden agregat, a po ich regeneracji, ponownie wprowadzane do układów. Czynniki chłodnicze, mogące stanowić ewentualne zagrożenie dla środowiska, będą nadto stosowane w postaci syntetycznych czynników ekologicznych typu R-134A, R-404A i R-507 i wszystkie są dopuszczone do obrotu na obszarze Unii Europejskiej. W toku pracy zakładu ściśle kontrolowana będzie ilość stosowanych czynników chłodniczych, a ich transfer będzie odbywał się za pomocą specjalistycznego sprzętu. Przedsięwzięcie nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, ani dla środowiska, nie będzie w znaczący sposób oddziaływać na twory, zasoby i składniki przyrody, o jakich mowa art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), nie naruszy integralności lub spójności sieci Natura 2000. Z. M. oraz Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. złożyli odwołanie od wskazanej wyżej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 26 marca 2012 r., nr [...] pozostawiło bez rozpoznania odwołanie Z. M. z powodu nieusunięcia braku formalnego w postaci prawidłowego pełnomocnictwa do występowania w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt [...] odrzucił jego skargę na wskazane wyżej pismo. Postanowienie uprawomocniło się w dniu 28 sierpnia 2012 r. W odwołaniu Stowarzyszenie "[...]" zarzuciło, że pomimo złożenia w toku postępowania I instancji do Wójta wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze organizacji społecznej, wniosek ten nie został rozpatrzony, a to powoduje, że w razie pominięcia w postępowaniu uczestnika na prawach strony decyzja będzie obarczona wadą skutkującą wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wolą Stowarzyszenia było występowanie, zgodnie z jego celami statutowymi, w ochronie niektórych gatunków żab występujących na obszarze objętym inwestycją. W ocenie Stowarzyszenia, rodzaj inwestycji uzasadnia sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane w dalszej części uzasadnienia Kolegium lub SKO) decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji z Kolegium powołało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a.; art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) i § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 późn. zm.). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obarczono ją wadliwością określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w B. wnioskiem z dnia 12 października 2011 r. wystąpiło do Wójta Gminy [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie T. S. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, który nie został rozpoznany. Wójt Gminy [...] wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku (poprzez załączenie statutu, odpisu z KRS oraz pełnomocnictwa), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W związku z niedochowaniem terminu przez Stowarzyszenie, pismem z dnia 20 stycznia 2012 r., nr [...], pozostawiono wniosek bez rozpoznania, a następnie załatwiono sprawę wydając decyzję z pominięciem Stowarzyszenia. Kolegium wskazało, że wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu powinien być rozpatrzony na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., postanowieniem dopuszczającym je do udziału, albo też postanowieniem odmownym. Przepisy art. 31 k.p.a. nie znają innej formy załatwienia tej incydentalnej kwestii w toku postępowania. W szczególności wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może podlegać pozostawieniu bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż regulacja art. 31 § 2 k.p.a. ma w tym zakresie charakter przepisu szczególnego. Ponadto, usunięcie braku formalnego pisma, ale z uchybieniem terminu określonego przez organ (przed wydaniem rozstrzygnięcia załatwiającego wniosek) nie stanowi podstawy do odmownego rozpatrzenia wniosku. W przypadku, gdyby Stowarzyszenie spełniało wymogi stawiane organizacji społecznej z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a zostało w postępowaniu I instancji pominięte, zaskarżona decyzja spełniałaby warunek wymagany dla wznowienia postępowania, określony w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 31 § 3 k.p.a. To obliguje do jej eliminacji w postępowaniu odwoławczym. Obowiązkiem organu I instancji było również, przed wydaniem decyzji, zbadanie zakresu pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, Z. M., radcy prawnemu W. S. Zakres pełnomocnictwa określono zwrotem "do reprezentowania przed wszelkimi organami administracji w tym przed Wójtem Gminy [...] w sprawie z wniosku T. S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zawisłej przed Wójtem Gminy [...] o sygnaturze akt [...]. Tak określone pełnomocnictwo nie jest wystarczające do stwierdzenia, czy zakres umocowania obejmuje reprezentację w postępowaniu, jakie zakończyło się zaskarżoną decyzją (nr [...]). Zakresu pełnomocnictwa nie można domniemywać, a zatem rolą organu I instancji było jednoznaczne ustalenie zakresu umocowania pełnomocnika. Z przedstawionych względów końcowa ocena trafności zaskarżonej decyzji była przedwczesna, skoro naruszeniu uległy przepisy postępowania administracyjnego o udziale stron oraz uczestników na prawach strony. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strony pozbawione należytego udziału w postępowaniu nie były w stanie zgodnie ze swoją wolą bronić swych interesów i przytaczać twierdzeń oraz dowodów na obronę swoich racji. Z. M. złożył skargę na wskazana wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2012 r. zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególność art. 6 do art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz dowolność i sprzeczność oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz rozpoznanie jego odwołania. W uzasadnieniu podał, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało przez jego pełnomocnika, ponieważ skarżący w tym czasie przebywał w podróży zagranicznej. Posiadał on pełnomocnictwo w sprawie, które zostało udzielone w czasie, kiedy sprawa toczyła się pod sygnaturą [...]. Sprawa tocząca się pod sygnaturą [...] jest tożsama ze sprawą wymienioną powyżej. Skutkuje to koniecznością przyjęcia, że sprawa nie została obarczona żadnym brakiem formalnym, a wezwanie SKO nie mogło wywołać ujemnego skutku, gdyż było bezskuteczne. Organ powinien był wezwać skarżącego do podpisania odwołania albo też wytłumaczyć, na czym polega błąd formalny. Skarżący podał, że jego nieruchomość jest zabudowana hotelem, restauracją z salami weselnymi, szkoleniowymi i bankietowymi wraz z ogrodem i jest przeznaczona na spokojny wypoczynek gości. Sąsiedztwo zakładu naprawy agregatów chłodniczych znacznie obniży walory użytkowe i estetyczne sąsiednich nieruchomości, co będzie skutkować wymiernymi stratami i spadkiem obrotów. Inwestor musi swoją inwestycję dostosować do charakteru nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy zaskarżona decyzję kontroli legalności według przesłanek wyżej przedstawionych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawna zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo uznało, że nierozpoznanie wniosku Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w B. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie T. S. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniają cofnięcie postępowania do organu I instancji. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2 art. 31 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3 art. 31 k.p.a.). Z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 20 stycznia 2012 r. nr [...], którym poinformowano Stowarzyszenie o pozostawieniu wniosku o dopuszczenie do postępowania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. stwierdził, że Stowarzyszenie uzupełniło braki wniosku po upływie siedmiodniowego terminu. Organ podał, ze wezwanie o uzupełnienie braków doręczono Stowarzyszeniu 4 listopada 2011 r., a żądane uzupełnienie nastąpiło w dniu 15 listopada 2011 r. Dodać należy, ze termin na uzupełnienie braków Stowarzyszeniu upływał 14 listopada 2011 r. Treść art. 64 § 2 k.p.a., nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełniał braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru ww. wymieniony przepis nie przewiduje (wyrok NSA z 22.02.2012 r. sygn. akt II GSK 3/11 LEX nr 1125474). W tej sytuacji słusznie SKO słusznie uznało nierozpoznanie wniosku Stowarzyszenia za naruszenie przepisów postępowania dające postawę do zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 2 k.p.a. Dodać należy, że instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) nie można przenosić do trwającego już postępowania administracyjnego, a uzupełnienie braków podania nastąpiło przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, która nosi datę [...] stycznia 2012 r. Skoro Sąd uznał, że SKO prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a., i postępowanie będzie prowadzone od początku, to również kwestia wyjaśnienia zakresu przedmiotowego pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu przez skarżącego Z. M. winna zostać wyjaśniona przed organem I instancji. Sprawa administracyjna winna być prowadzona od początku do końca pod jedną sygnaturą, tymczasem akta administracyjne dowodzą, że kolejne pisma w sprawie mają różne numery, co może powodować wątpliwości, czy dotyczą jednej i tej samej sprawy administracyjnej (inny dla zawiadomienia o wszczęciu postępowania, inna dla pisma o pozostawieniu podania Stowarzyszenia bez rozpoznania, a inne dla decyzji organu I instancji). Takie oznaczenia kolejnych pism w sprawie może też istotnie prowadzić do wątpliwości, co do zasięgu przedmiotowego pełnomocnictwa. Kwestia pozostawienia odwołania Z. M. bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braku formalnego w postaci prawidłowego pełnomocnictwa do występowania w postępowaniu odwoławczym została już prawomocnie rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt [...], którym odrzucono skargę Z. M., dlatego Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi odnoszących tego zagadnienia. Z mocy art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznawanej sprawy wyznacza zaskarżona decyzja, w tym przypadku Sąd zobligowany był do kontroli legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzona ocena w warunkach określonych w art. 145 p.p.s.a. daje podstawę do stwierdzenia, że skarga jest nieuzasadniona. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.