II SA/Bk 613/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie unieważnienia egzaminu na prawo jazdy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...], unieważniającą Pani E. L. egzamin państwowy na prawo jazdy na kategorię B, przeprowadzony w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji i z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że Pani E. L. (dalej: Skarżąca) ukończyła szkolenie podstawowe dla osób ubiegających się o prawo jazdy kategorii "B". Fakt ten znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu z [...] czerwca 2006r. nr [...], wydanym przez Ośrodek Szkolenia Kierowców "D." w W. W dniu [...] października 2011r. Skarżąca przystąpiła do egzaminu na prawo jazdy, uzyskując wynik pozytywny. Dokonując weryfikacji dokumentów w związku z wnioskiem Skarżącej o wydanie dokumentu prawa jazdy, Naczelnik Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy W. stwierdził, że w chwili przystąpienia przez Skarżącą do egzaminu orzeczenie lekarskie z [...] marca 2004r. było nieważne (utraciło ważność z dniem [...] marca 2009r.). W związku z powyższym Marszałek Województwa P. pismem z dnia [...] grudnia 2011r. unieważnił przeprowadzony egzamin na prawo jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] uchyliło przedmiotowe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, a nawet nie wszczęto postępowania administracyjnego, pismo zaś doręczono stronie postępowania jedynie do wiadomości. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Marszałek Województwa P. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r., którą unieważnił Skarżącej egzamin państwowy na prawo jazdy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tą decyzję w mocy. Organ powołał przepis art. 112 ust. 2 pkt 2 i art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) i stwierdził, że w trakcie czynności egzaminacyjnych zostały naruszone zasady i tryb przeprowadzania egzaminów państwowych osób ubiegających się o otrzymanie uprawnień do kierowania pojazdami, co uzasadniało unieważnienie tego egzaminu. Naruszenie to polegało na tym, że Skarżąca została dopuszczona do egzaminu na prawo jazdy w sytuacji, gdy w dokumentacji brak było aktualnego orzeczenia uprawnionego lekarza o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Orzeczenie takie uzyskała ona dopiero w dniu [...] listopada 2011r., a zatem już po przeprowadzonym egzaminie państwowym. Powołując treść § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.) organ stwierdził też, że prowadzenie egzaminu państwowego bez uzyskania orzeczenia lekarskiego przed dniem jego prowadzenia stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, które powinno skutkować unieważnieniem egzaminu, przy czym pod pojęciem prowadzenia egzaminu należy rozumieć również pozytywną weryfikację spełnienia wymogów wskazanych przez ustawodawcę jako niezbędnych warunków umożliwiających przeprowadzenie egzaminu. Przepisy te mają bowiem, zdaniem organu, charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że egzamin jest ważny tylko wtedy, gdy został przeprowadzony z ich zachowaniem. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Skarżąca, działając poprzez pełnomocnika, zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 112 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (dalej: rozporządzenie), polegające na dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu, która doprowadziła organ odwoławczy do utrzymania w mocy decyzji Marszałka Województwa P. o unieważnieniu egzaminu, która została wydana z przekroczeniem granicy nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminu wyznaczonej w art. 112 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy, bowiem: a. podstawą unieważnienia egzaminu było naruszenie przez pracownika Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w dzielnicy W. m.st. W. i Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Ł. § 25 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis nie dotyczy przeprowadzania egzaminu, a reguluje etap zbierania dokumentów, poprzedzający rozpoczęcie egzaminu. W związku z czym, Marszałek wykroczył w swych czynnościach nadzorczych poza zakres czynności nadzorowanych organów związanych ściśle z przeprowadzaniem egzaminu i unieważnił egzamin z powodu zaniedbań popełnionych przed rozpoczęciem egzaminu, a nie w jego toku. Tego uchybienia organ odwoławczy nie zauważył i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mimo, że powinien ją uchylić, b. Marszałek Województwa P. przekroczył granice nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych polegające na unieważnieniu egzaminu już przeprowadzonego, mimo że w art.112 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy mowa jest o egzaminie prowadzonym, a nie ukończonym, c. organ odwoławczy przyjął, że ustawodawca uregulował w art.112 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy szeroki i bliżej niesprecyzowany katalog środków nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów na prawo jazdy, co pozwalało organowi l instancji unieważnić przeprowadzony już egzamin na prawo jazdy, 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 4 kpa w zw z § 22, § 29 ust. 1 rozporządzenia i §2 ust.1, § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 "Instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych na prawo jazdy lub pozwolenie", stanowiącej załącznik nr 5 do rozporządzenia przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy polegające na przyjęciu, że sprawdzenie prawidłowości wypełnienia dokumentów złożonych przez osobę obiegającą się o prawo jazdy, o której mowa w § 2 ust 1 pkt 1 Instrukcji, stanowią czynności egzaminacyjne, podczas gdy sam egzamin zaczyna się po przeprowadzeniu przez egzaminatora czynności wymienionych w §8 ust. 1 Instrukcji i z chwilą wykonania przez niego czynności wymienionych § 8 ust 2 Instrukcji, zaś w przypadku egzaminu praktycznego z chwilą wykonania przez egzaminatora czynności, o których mowa w § 10 Instrukcji. Organ odwoławczy uchybił tym samym § 22 rozpatrzenia, stanowiącemu, że egzamin państwowy składający się, z zastrzeżeniem § 25 ust 2 rozporządzenia, z części teoretycznej i części praktycznej, przeprowadza się na warunkach i w trybie określonych w instrukcji przeprowadzania egzaminu państwowego na prawo jazdy stanowiącej załącznik nr 5 do rozporządzenia. Doprowadziło to organ odwoławczy do uznania, że czynności wymienione w § 25 ust. 1 rozporządzenia stanowią czynności egzaminacyjne, których dokonanie z naruszeniem prawa uzasadnia unieważnienie egzaminu na prawo jazdy, 3) naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami przez jego niezastosowanie i wywiedzenie z § 25 rozporządzenia, że w zaświadczeniu lekarskim nie stwierdza się chorób przewlekłych, rozwijających się w dłuższym okresie czasu, co pozwalałoby poprzez domniemanie faktyczne przyjąć, że nie chorowała na nie także w dacie egzaminu, skoro Skarżąca uzyskała takie zaświadczenie po egzaminie i uzupełniła o to zaświadczenie dokumentację, 4) naruszenie art. 2 Konstytucji, i wynikającą z niego zasadę demokratycznego państwa i prawa oraz zasadę zaufania do państwa i prawa, w zw. art. 8 k.p.a., który to przepis ustanawia dla organów administracyjnych obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli i przerzucanie na stronę postępowania administracyjnego negatywnych skutków sprzecznego z prawem działania administracji w postaci unieważnienia egzaminu na prawo jazdy z powodu niezawinionych i niepopełnionych przez stronę zaniedbań organów administracji, 5) powyżej omówione naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania doprowadziły organ odwoławczy do naruszenia art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i wydania na jego podstawie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji, podczas gdy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzję Marszałka Województwa P. uchylić i orzec co do istoty sprawy przez odmowę unieważnienia egzaminu Skarżącej na prawo jazdy kat. B przeprowadzonego dnia [...] października 2011 r z wynikiem pozytywnym w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Ł., bądź, w przypadku uznania przekroczenia granic nadzoru Marszałka Województwa nad egzaminami na prawo jazdy - umorzyć postępowanie przed organem l instancji wobec braku przedmiotu sprawy. W oparciu o te zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Nie budzi w szczególności wątpliwości, że w chwili przystąpienia przez Skarżącą do egzaminu nie posiadała ona aktualnego badania lekarskiego. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa zdanie egzaminu na prawo jazdy w sytuacji, gdy brak było w dacie tego egzaminu aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia, mogło skutkować uznaniem i wydaniem prawa jazdy, że egzamin jest ważny na skutek przedstawienia takiego zaświadczenia w dacie późniejszej, czy też w takiej sytuacji egzamin należało uznać za nieważny. Ponadto Skarżąca zarzuca przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez unieważnienie przez organ nadzoru egzaminu już przeprowadzonego. Z mocy odesłania zawartego w art. 115 ustawy Prawo o ruchu drogowym, warunki i tryb uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi i tramwajami, szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o te uprawnienia lub podlegających sprawdzeniu kwalifikacji oraz wzory dokumentów z tym związanych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów. W myśl § 25 tego rozporządzenia, osoba ubiegająca się o prawo jazdy lub pozwolenie przystępuje do egzaminu teoretycznego i egzaminu praktycznego, z zastrzeżeniem ust. 2, pod warunkiem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 90 ust. 1 pkt 1-3 i 5 oraz ust. 2-5 ustawy. W art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym sformułowany został zaś wymóg uzyskania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem i orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, o ile jest ono wymagane. Wynika stąd, że przystąpienie do egzaminu teoretycznego i egzaminu praktycznego zostało uwarunkowane m.in. posiadaniem orzeczenia lekarskiego. Brak takiego dokumentu skutkuje natomiast tym, że osoba nie może przystąpić do egzaminu. Niezasadne jest natomiast twierdzenie pełnomocnika Skarżącej, że przepis § 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów nie dotyczy przeprowadzenia egzaminu, lecz jedynie reguluje fazę gromadzenia dokumentów przed wyznaczeniem terminu egzaminu. Taka interpretacja wypacza, zdaniem Sądu, sens tego przepisu, który w sposób jasny formułuje wymogi przystąpienia do egzaminu. W niniejszej sprawie Skarżąca przystąpiła do egzaminu w dniu 15 października 2011r. w sytuacji, gdy przedstawione przez nią orzeczenie lekarskie straciło ważność w dniu [...] marca 2009r. Po zdaniu egzaminu, w dniu [...] listopada 2011r. Skarżąca uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Jednak, zdaniem Sądu, wobec jednoznacznego brzmienia przywołanych wyżej przepisów brak jest podstaw by przyjąć, że uzyskanie orzeczenia lekarskiego po zdaniu egzaminu może skutkować przyjęciem, że egzamin został przeprowadzony zgodnie z prawem, a osoba, która dopiero po zdaniu egzaminu uzyskała orzeczenie lekarskie może otrzymać prawo jazdy. Obowiązujące, jednoznacznie brzmiące przepisy nie dają podstawy do tego, by w drodze domniemań faktycznych przyjąć, że skoro osoba po dacie egzaminu uzyskała orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów mechanicznych, to oznacza to, że brak było takich przeciwwskazań również w dniu egzaminu. Zdaniem Sądu, w kontekście przytoczonych przepisów prawa organy prawidłowo przyjęły, że brak wymaganego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do prowadzenia przez Skarżącą pojazdów mechanicznych w dacie egzaminu oznacza, że egzamin był prowadzony niezgodnie z przepisami. To zaś, z mocy art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, upoważniało organ nadzorczy do unieważnienia tego egzaminu. Sąd nie podziela przy tym zarzutu zawartego w skardze, że organ przekroczył granice nadzoru. Zgodnie z przepisem art. 112 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawuje Marszałek Województwa. W ramach tego nadzoru może on w szczególności kontrolować dokumentację i działalność związaną z egzaminowaniem (art. 112 ust. 2 pkt 1) a także przerwać lub unieważnić egzamin państwowy prowadzony niezgodnie z przepisami (art. 112 ust. 2 pkt 2). Z zapisu tego wynika jednoznacznie, że przedmiotem nadzoru może być nie tylko sam etap egzaminowania, lecz cała działalność związana z egzaminowaniem, co oznacza, że nadzorowi podlega cała procedura egzaminów państwowych na prawo jazdy. Za przyjęciem przez ustawodawcę szerokiego zakresu środków nadzoru przemawia też to, że zapis "w szczególności" odnoszący się do działań podejmowanych w ramach nadzoru, wskazuje, że wymienione środki mają charakter przykładowy, ustawodawca dopuszcza więc także inne formy działań nadzorczych. Sąd podziela stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że regulacja art. 112 ustawy Prawo o ruchu drogowym odnosi się zarówno do egzaminów, które są prowadzone, jak też do egzaminów już przeprowadzonych, gdyż niemożliwość unieważnienia egzaminu, który został już zakończony, a był prowadzony z naruszeniem przepisów prawa, prowadziłaby do sytuacji, w której czynność wadliwa nie mogłaby być wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika Skarżącej, który próbuje wywieść, że spełnienie wynikających z przepisów prawa warunków przystąpienia do egzaminu na prawo jazdy nie podlegają nadzorowi, gdyż są one podejmowane przed rozpoczęciem egzaminu. Nie można też podzielić twierdzenia strony skarżącej, że wykładnia art. 112 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym prowadzi do wniosku, że możliwe jest jedynie unieważnienie egzaminu prowadzonego, nie można zaś unieważnić egzaminu już zakończonego. Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że egzamin prowadzony niezgodnie z przepisami można przerwać, zaś unieważnia się egzamin przeprowadzony, zakończony, którego prowadzenie było niezgodne z przepisami. Sąd nie stwierdził, aby organy naruszyły też przepisy postępowania, w tym art. 7, 8, 77 i 107 § 4 k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Sąd nie stwierdził też naruszenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania. Sąd uznał, że organy co prawda nie dokonały kontroli dokumentów tuż przed egzaminem, lecz jedynie w chwili zgłoszenia wniosku w dniu [...] maja 2008r. Wówczas orzeczenie lekarskie było ważne. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie organu wydane zgodnie z cytowanymi w uzasadnieniu przepisami prawa. Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów Konstytucji. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).