III SA/Gd 662/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Starosta C. w dniu 7 grudnia 2011 r. wszczął postępowania w sprawie skierowania M. L. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi w związku z informacją Terenowej Wojskowej Komisji, Lekarskiej z B. o tym, że stan zdrowia i wykryte u M. L. schorzenie może powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Decyzją z dnia 28 grudnia 2011 r. nr [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105§1 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu, że dnia 5 grudnia 2011r. w urzędzie zgłosił się M. L., który złożył obszerne wyjaśnienia, przekazując zarazem orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej w B. w sprawie zdolności do zawodowej służby wojskowej i inwalidztwa z 14 listopada 2011r. Przywołano następujący fragment orzeczenia RWKL: "w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ST. plut. M. L. i po wznowieniu postępowania postanowieniem RWKL z dnia 9 listopada 2011r. i po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149§2 k.p.a. i na podstawie art. 150 i art. 151§1 pkt 2 uchyla orzeczenie RWKL Nr [...] z dnia 9.06.2011r. oraz poprzedzające je orzeczenie TWKL nr [...] z dnia 16 maja 2011r." W tej sytuacji zdaniem Starosty C. dalsze kontynuowanie postępowania administracyjnego stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji powyższej odwołała się Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska w B. podnosząc, iż mimo wznowienia postępowania przez RWKL w B. ostatecznie podtrzymała ona rozpoznanie o istnieniu u M. L. padaczki z napadami częściowo złożonymi po urazie głowy oraz innych schorzeń, które stanowić mogą przeciwwskazanie do kierowania pojazdami, a co było podstawą wniosku TWKL w B. skierowanego do Starosty. Postanowieniem z dnia 1 lutego 2012 r. SKO w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, iż zostało ono wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Uznając jednak, że decyzja Starosty C. z dnia 28 grudnia 2011 r. rażąco narusza prawo Kolegium z urzędu w dniu 13 lutego 2012 r. wszczęło postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. o umorzeniu postępowania w przedmiocie skierowania M. L. na badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy złożył również Prokurator Prokuratury Okręgowej w S., pozytywnie oceniając stanowisko Kolegium w kwestii wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Decyzją z dnia 16 marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 122 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Starosty C. z dnia 28 grudnia 2011 r. Kolejną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 21 czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu przywołano art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Zdaniem SKO Starosta C. umorzył postępowanie w sprawie, dopuszczając się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. nie przeprowadziwszy w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego. Ponadto przekroczył swoje uprawnienia dokonując samodzielnie oceny stanu zdrowia kierowcy w zakresie istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powinien był natomiast ocenić, czy informacja pochodzi od organu do tego uprawnionego w świetle stosownych przepisów oraz czy jest uzasadniona i wiarygodna. W przedmiotowej sprawie Kolegium ustaliło, że Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska jest organem właściwym do zawiadomienia starosty o istnieniu przesłanek do wydania skierowania na badania lekarskie osoby posiadającej prawo jazdy, albowiem organami właściwymi do orzekania o niepełnosprawności żołnierzy zawodowych lub niezdolności do służby wojskowej są wojskowe komisje lekarskie, w związku z czym ich zawiadomienia mają taką samą wagę jak zawiadomienia cywilnych zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności. Organ wysyłający do starosty zawiadomienie powinien przeanalizować każdy przypadek indywidualnie pod kątem konieczności skierowania takiego zawiadomienia. Oznacza to, że organ powinien ocenić, czy istnieją przesłanki ku temu, aby niepełnosprawność danej osoby mogła mieć wpływ na zdolność kierowania pojazdami. Badanie lekarskie jest obowiązkowe, właśnie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Ustawodawca nie przesądził, że każda z sytuacji z art. 122 ww. ustawy stanowi przeciwwskazanie do kierowania pojazdem. Chodzi o sprawdzenie, czy ze względu na niepełnosprawność, nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez daną osobę pojazdem silnikowym. Natomiast ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii powierzono lekarzom, posiadającym fachową wiedzę medyczną, dzięki której mogą oni definitywnie wykazać, czy określony stan zdrowia stanowi (lub nie stanowi) przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Kolegium wskazało, że starosta jest organem, który winien dokonać oceny w jakim celu zawiadomienie zostało do niego przesłane oraz czy zachodzi przesłanka z art. 122 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy. Konkludując Kolegium stwierdziło, iż zawiadomienie zostało przesłane przez uprawniony do tego organ, zaś mimo uchylenia orzeczenia z dnia 16 maja 2011 r. przez RWKL w B., Komisja wydała nowe rozstrzygnięcie, w którym podtrzymano rozpoznanie schorzeń mogących mieć wpływ na istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Powyższe wskazuje na zasadność skierowania M. L. na badanie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G.. Zdaniem Kolegium Starosta C. nie miał podstaw do umorzenia postępowania, albowiem z uwagi na potwierdzenie przez RWKL w B. istnienia określonych schorzeń, zawiadomienie TWKL w B. nie powinno było zostać uznanym za bezprzedmiotowe. Skargę do Sądu wniósł M. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia 16 marca 2012 r. Zaskarżonym powyżej decyzjom zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które to w sposób istotny przyczyniły się do wydania wadliwej w treści decyzji obu instancji - tj: - naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 i dalej k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, gdyż z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz w świetle obowiązujących przepisów prawa ze strony Starosty C. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które to można kwalifikować jako jedną z enumeratywnie wymienionych podstaw do zastosowania nadzwyczajnego trybu określonego w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - naruszenie art. 122 § 1 pkt. 5 i dalej ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez wadliwe uznanie, że przepis ten w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa stanowi samodzielną podstawę do uznania, że decyzja Starosty C. z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie umorzenia postępowania wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem przepis ten może jedynie stać się ewentualnie podstawą do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przed właściwym do tego celu organem, o ile zaistnieją takie przesłanki faktyczne i prawne, a tym samym zastosowanie wadliwej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji, która to nie mogła stać się podstawą do zastosowania dyspozycji art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Ponadto w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w sposób istotny mający wpływ na realizację uprawnień strony postępowania naruszyło następujące przepisy prawa procesowego: - art. 10 § 1 kpa oraz w zw. z art. 81 kpa, poprzez zaniechanie pisemnego zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, przed wydaniem decyzji, w szczególności zaniechanie zawiadomienia strony o fakcie wpłynięcia do akt sprawy pism Prokuratury Okręgowej w S. w tym przede wszystkim z pisemnym stanowiskiem SKO z dnia 13 lutego 2012 r., wnioskiem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w C. Nr [...] z dnia 28 grudnia 2011 r. oraz pisemnym stanowiskiem Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. z dnia 27 lutego 2012 r. jak również szeregiem innych dokumentów w sprawie, z którymi to wnioskodawca nie miał możliwości zapoznania się z wyłącznej winy organu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie jest ani osobą niepełnosprawną, ani osobą o ograniczonej zdolności do pracy, zaś z treści wydanych przez wojskową komisję lekarską orzeczeń, które to posiadają rangę decyzji administracyjnych nie wynikają żadne ograniczenia czy też przeciwwskazania do wykonywania określonego zawodu, czy też czynności z nim związanych. Gdyby ograniczenia takie istniały to zostałyby wpisane przez komisję lekarską w orzeczeniu. W ocenie skarżącego błędny jest również pogląd, że treść art. 122 § 1 pkt. 5 i dalej ustawy Prawo o ruchu drogowym jest samodzielną podstawą prawną, z której miałby wynikać kategoryczny obowiązek skierowania przez Starostę C. M. L. na badania. Zdaniem skarżącego należy również podkreślić, że Starosta Powiatowy w C. dysponując dokumentami medycznymi w postaci orzeczeń wojskowych komisji lekarskich, z których to treści nie wynikało, że wobec M. L. orzeczono o jakichkolwiek ograniczeniach zdrowotnych dotyczących kierowania pojazdami - nie miał wystarczających podstaw do skierowania M. L. na badania. W ocenie skarżącego, nawet gdyby zakwalifikować działanie Starosty Powiatowego w C. - jako nie w pełni rzetelne lub uchybiające procedurom dowodowym - to nie są to naruszenia, które można zakwalifikować - jako rażące w sensie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga M. L. nie jest zasadna, gdyż zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) zwanej dalej ustawą, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Niewątpliwie wojskowa komisja lekarska, do uprawnień której należy orzekanie o zdolności żołnierza do służby wojskowej mieści się w kategorii organów, o których mowa w cytowanym przepisie. Zawiadomienie pochodzące od takiego organu, mogące stać się podstawą do wydania decyzji przez starostę nie jest w istocie wnioskiem inicjującym postępowanie, a jedynie sygnałem wskazującym na istnienie wątpliwości co do zdrowotnych uwarunkowań zdolności do kierowania pojazdami. Dopóki istnieją takie wątpliwości zgłoszone przez właściwy organ, dopóty starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Fakt zastąpienia jednego orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej innym, zawierającym nie zmienione rozpoznanie lekarskie w stosunku, do tego, które było źródłem wątpliwości dotyczących zdolności skarżącego do kierowania pojazdem nie czyni bynajmniej bezprzedmiotowym postępowania prowadzonego w trybie art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak słusznie wskazał Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w dużym stopniu zależy właśnie od dyspozycji psychofizycznej tej osoby. Wystąpienie okoliczności zawartej w art. 122 ustawy stwarza obowiązek poddania się badaniom lekarskim i jest wystarczające do poddania się takim badaniom bez konieczności dopatrywania się innych przesłanek. Przepis ten bowiem stanowi samodzielną podstawę do wydania decyzji przez organ do tego powołany i nakłada obowiązek takiego działania w sytuacjach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Należy uznać za rażące naruszenie art. 105§1 k.p.a. oraz art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym uznanie za bezprzedmiotowe postępowania prowadzonego w trybie art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy, w sytuacji, gdy w sposób oczywisty nie przestały istnieć przesłanki determinujące konieczność prowadzenia takiego postępowania. W szczególności nie przestały istnieć wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego, zgłoszone przez właściwy organ – w kontekście jego zdolności do prowadzenia pojazdów. O bezprzedmiotowości postępowania można by mówić ewentualnie w przypadku, gdyby organ właściwy do orzekania w sprawach zdolności do służby wojskowej poinformował o tym, że zawarte w orzeczeniu lekarskim rozpoznanie było wynikiem pomyłki i w istocie u skarżącego nie wykryto żadnych schorzeń mogących mieć wpływ na zdolność do kierowania pojazdami. Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Przeciwnie organ wojskowy z pełną determinacją podtrzymywał swe stanowisko, dotyczące wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga, aby organ wydający uprawnienia do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby uprawnienia te otrzymały osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także by kontrolował on czy nie utraciły one zdolności do prowadzenia pojazdów. rZatem także i istotny charakter chronionej przepisem art. 122 ust. 1 pkt 5 ustawy wartości wpływa na kwalifikowaną ocenę jako rażącego, naruszenia prawa, którego dopuścił się Starosta C. umarzając postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu. Za niezasadny uznać należy również zarzut dotyczący naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. treści przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie pisemnego zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonych w sprawie dowodów przed wydaniem decyzji, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSA WSA 2006, nr 6, poz. 157; OSP 2007, z. 3, poz. 26). Na stronie podnoszącej taki zarzut ciąży bowiem obowiązek wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zaniedbanie przez SKO dopełnienia wymogom powyższego przepisu nie stanowi naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – wobec przedstawionej powyżej przez sąd oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.