IV SA/Wa 1331/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stosunków wodnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012r. Wójt Gminy R. po rozpatrzeniu wniosku W. W. nakazał R. F., właścicielowi nieruchomości położonych w gminie R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], obręb J., wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez: - wykonanie otwartego rowu odwodnieniowego w pasie zieleni granicznej z działką nr ew. [...], zbierającego wodę z ciągów odwodnieniowych, a następnie wprowadzenie wody do zbiornika retencyjno-odparowywanego Z1 zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] oraz - powiększenie zbiornika Z1 zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], do pojemności 320 m3. W uzasadnieniu wskazano, że celem wyjaśnienia kwestii zalewania nieruchomości stanowiącej własność W. W. powołano niezależnego biegłego w dziedzinie hydrogeologii. Z przedłożonej ekspertyzy wynika, że teren działek nr [...] obręb [...] przy ul. [...] o ogólnej powierzchni prawie 2,5 ha tworzy jedną nieruchomość zagospodarowaną w 2001 r. przez R. sp. z o.o., na której usytuowany jest budynek biurowo-magazynowy z infrastrukturą techniczną oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym. Brak kanalizacji deszczowej w ul. [...] spowodował konieczność zagospodarowania wód i ścieków w ramach infrastruktury technicznej w obrębie własnej nieruchomości. Działka W. W. nr ew. [...] przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a w jej centralnej części znajduje się staw. Teren jest niższy o około 40 cm od terenu firmy R. sp. z o.o. Aby uniknąć podtapiania terenu działki nr [...] przez niekontrolowany spływ wód opadowych z odwodnień liniowych na terenie firmy R. należy wykonać właściwe odprowadzanie tych wód. Odprowadzanie wód opadowych wyłącznie przez infiltrację powierzchniową jest praktycznie niemożliwe ze względu rodzaj warstw podłoża gruntowego. Zastosowane przez R. rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód i ścieków deszczowych okazały się niewystarczające, zwłaszcza przy nieprzewidywalnych opadach ekstremalnych. Firma R. przyczyniła się do mało istotnej niekorzystnej zmiany warunków wodnych w odniesieniu do działki sąsiedniej nr [...]. Poza tym organ zwrócił uwagę, że lata 2009-2010 były okresem bardzo wysokich opadów, co przekłada się bezpośrednio na stan wód gruntowych. Nieprzewidywalne ekstremalne opady, przy bardzo utrudnionej infiltracji w grunt spowodowały, że woda z odwodnień liniowych wypływająca na własny grunt, spływała także na teren działki wnioskodawczyni. Wykonane na terenie R. rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód i ścieków deszczowych w obrębie własnej nieruchomości są niewystarczające i nie zabezpieczają gruntów sąsiednich przed ich podtapianiem. Zmiana ukształtowania powierzchni terenu w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, w tym sposób i zakres zagospodarowania wód i ścieków deszczowych, jak również opady ekstremalne przyczyniły się do mało istotnej niekorzystnej zmiany warunków wodnych. Jednocześnie organ nadmienił, że R. F. przedłożyła ekspertyzę zleconą przez siebie, w której określono, że zalewanie terenów firmy R. oraz terenów sąsiednich spowodowane jest w głównej mierze ogólnym podniesieniem się poziomu wód gruntowych na terenie całego kraju w wyniku intensywnych i długotrwałych deszczów, które miały miejsce w ostatnich latach. Wskutek odwołania wniesionego przez R. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2012r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przywrócenia stosunków wodnych na nieruchomości stanowiącej własność R. F. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w omawianym przypadku na podstawie dwóch opinii znajdujących się w aktach nie można stwierdzić, że spowodowane przez właściciela nieruchomości R. F. zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunt W. W. Można natomiast twierdzić, że dotychczas istniejące rozwiązania na nieruchomości R. F. w zakresie zagospodarowania wód, w tym opadów deszczowych okazały się niewystarczające wobec ekstremalnych opadów w ostatnich latach. W ocenie Kolegium nie została spełniona przesłanka określona w art. 29 ust. 3 prawa wodnego. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniosła W. W. Skarżąca polemizuje z wnioskami opinii sporządzonej na zlecenie R. F. i twierdzi, że nie jest prawdą, aby wcześniej zalania się nie zdarzały. Twierdzi, że już w styczniu 2007r. podczas odwilży z topniejącego śniegu woda z terenu R. przelała się na jej działkę i wdarła do domu. Teren zajęty pod firmę R. został wywyższony w czasie inwestycji do ok. 0,5m. Twierdzi, że nigdy nie miała zalanego domu do czasu wprowadzenia się firmy R., a od 2007r. jest nagminnie zalewana. Twierdzi, że nie zgadza się z opiniami jakoby to nie działania właścicielki firmy R. doprowadziły do zalewania działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów procesowych, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 kpa, a w toku postępowania wyjaśniającego przed wydaniem tej decyzji doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (postanowienia). Powyższe dotyczy także postępowania prowadzonego przez organ II instancji. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony, w tym sformułowanych na etapie postępowania odwoławczego i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Do istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego należy bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, co wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty podnoszone do czasu ostatecznego zakończenia sprawy. W niniejszej sprawie na podstawie tego samego materiału dowodowego Kolegium doszło do zupełnie odmiennego wniosku od tego, który stanął u podstaw rozstrzygnięcia Wójta. Gdyby takiej treści rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wnikliwym rozważeniem stanu faktycznego, wszechstronną oceną zgromadzonych w sprawie dowodów - dotyczy to dwóch ekspertyz znajdujących się w aktach administracyjnych - a następnie prawnymi rozważaniami, wówczas zachowane zostałyby wyżej omówione przepisy. Tymczasem organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego uzupełniającego, a w krótkim uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał jedynie, że na podstawie tych dwóch opinii nie można stwierdzić, że spowodowane przez właściciela nieruchomości R. F. zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunt W. W. Można natomiast twierdzić, że dotychczas istniejące rozwiązania na nieruchomości R. F. w zakresie zagospodarowania wód, w tym opadów deszczowych okazały się niewystarczające wobec ekstremalnych opadów w ostatnich latach. Organ odwoławczy nie dokonał analizy ekspertyzy sporządzonej przez biegłą z zakresu hydrogeologii M. G., powołaną w ramach postępowania administracyjnego przez organ. Zgodnie z art. 84 § 1 kpa gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Opinia, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie (art. 80 kpa). Z opinii tej wynika, że w praktyce każde działanie przekształcenia powierzchni terenu zabudową (w tym infrastrukturalną), w tym realizacja podmurówek, ogrodzeń, powodują większe lub mniejsze przeobrażenie uwarunkowań spływu i zmieniają stosunki wodne. Opisując stan faktyczny biegła zwróciła uwagę, że nieruchomość użytkowana przez firmę R. została w dużym zakresie zabudowana oraz utwardzona. Ponadto teren firmy R. został nieznacznie podwyższony (o około 0,40m) dla wyrównania powierzchni terenu. Biegła stwierdziła, że wyeliminowanie występujących podtopień terenów sąsiednich wymaga wykonania właściwego odprowadzania wód z terenu tej firmy. Konieczna jest przebudowa i modernizacja wykonanych na placu manewrowym odwodnień liniowych (na terenie działki nr [...]) polegająca na wprowadzeniu wód opadowych do zbiornika retencyjnego Z1. Dalej wskazała, że wykonane na terenie formy R. rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód i ścieków deszczowych w obrębie własnej nieruchomości są niewystarczające i nie zabezpieczają gruntów sąsiednich przed ich podtapianiem, szczególnie w odniesieniu do nieprzewidywalnych opadów ekstremalnych, które miały miejsce w latach 2009-2010. Kolegium tymczasem jednym zdaniem skonkludowało, iż nie można stwierdzić, że spowodowane przez właściciela nieruchomości R. F. zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunt W.W. Skutków w postaci podtopień dopatruje się w ekstremalnych opadach, które miały miejsce w ubiegłych latach oraz niewystarczających rozwiązań w zakresie zagospodarowania wód opadowych. Treść opinii z kolei wskazuje, że parę lat po dokonaniu inwestycji budowlanych na nieruchomości stanowiącej własność R. F., na działkach sąsiednich, w tym skarżącej, zaczęły występować podtopienia. Biegła stwierdza, że zastosowane na działce firmy R. rozwiązania w zakresie odprowadzania wód i ścieków deszczowych nie są wystarczające. Zatem w tym samym stwierdzeniu zawartym w omawianej opinii, Kolegium upatruje odmiennych skutków prawnych od tych, poczynionych przez Wójta w decyzji z dnia [...] marca 2012r. Bezspornym jest, że właścicielem nieruchomości użytkowanych przez firmę R. jest R. F. Wskutek działań inwestora powstały naniesienia na gruncie w postaci zabudowań oraz towarzyszącej infrastruktury. Zagospodarowanie w powyższy sposób wiązało się także z koniecznością zapewnienia sposobu zagospodarowania wód i ścieków w ramach infrastruktury technicznej w obrębie własnej nieruchomości R. F., bowiem w drodze publicznej tj. ul. [...] nie ma kanalizacji deszczowej. Obowiązek taki obciążał inwestora będącego jednocześnie właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...]. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 145) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 tej ustawy jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zastosowanie tego przepisu wymagało więc uprzedniego ustalenia, czy właściciel działki swoim działaniem spowodował zmianę stanu wody na gruncie, a jeśli tak, to czy może zachodzić związek przyczynowy pomiędzy spowodowaną zmianą, a szkodą dla gruntów sąsiednich. Kolegium w zaskarżonej decyzji skoncentrowało się na okolicznościach nadzwyczajnych tj. nadmiernych opadach i niewydolności wobec tych zjawisk atmosferycznych urządzeń technicznych odprowadzających wodę. Tymczasem z opinii wynika także, iż działania właścicielki spornych nieruchomości polegające na zainwestowaniu działki w określony sposób i niewystarczających zabezpieczeń w odprowadzaniu wody spowodowały zmiany stanu wody na gruncie. Te niewystarczające rozwiązania w zakresie zagospodarowania wód i ścieków deszczowych wiążą się nierozerwalnie z całą inwestycją w postaci zabudowań oraz utwardzenia terenu na spornych działkach. Gdyby nie ta inwestycja, nie powstałyby techniczne rozwiązania zagospodarowania wód, które - jak się okazuje - okazały się niewystarczające. Ta okoliczność została pominięta w rozważaniach Kolegium. Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach nie orzeczono ze względu, iż skarżąca nie złożyła wniosku o zasądzenie ich zwrotu.