I OSK 1991/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 323/12 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 323/12 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 39, art. 102, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm., zwanej dalej "ustawą") odmówił przyznania J. K. świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz oraz na dofinansowanie do zakupu środków czystości za miesiąc październik 2011 r. Organ wskazał, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem B. K. oraz dziećmi H. i Z. W odrębnym gospodarstwie domowym pozostaje teściowa. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku z dnia 28 października 2011 r., tj. we wrześniu 2011 r. dochód rodziny wyniósł 1361,73 zł. Opłaty mieszkaniowe za energię elektryczną w kwocie 156,42 zł oraz za czynsz w kwocie 350 zł uregulowała teściowa, natomiast mąż skarżącej opłacił czynsz w wysokości 150 zł. Organ podkreślił, że zadaniem pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin przy ich współpracy oraz wykorzystywaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W ocenie organu uszczuplenie zasobów materialnych poprzez nieodpłatne darowanie części nieruchomości rolnych osobom trzecim zmniejszyło szansę poprawy sytuacji życiowej skarżącej i w konsekwencji uzasadniało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4 i art. 39 ustawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. We wrześniu 2011 r. rodzina skarżącej uzyskała dochód w łącznej wysokości 1361,73 zł i nie przekroczyła tym samym kryterium dochodowego dla rodziny, które zgodnie z ustawą wynosi 4 x 351 zł = 1404 zł. Organ podkreślił jednak, że wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Nie zawsze zatem pomoc społeczna może zostać przyznana zgodnie z żądaniem strony. Decyzja dotycząca zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudności życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W ocenie organu, skarżąca i jej rodzina nie wykorzystują własnych zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, ponieważ posiadają majątek nieruchomy, który mogliby odpłatnie zbyć i uzyskać potrzebne do życia środki finansowe. Tymczasem na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 18 stycznia 2011 r. pomiędzy małżonkami J. K. i B. K. a osobą trzecią, skarżąca i jej małżonek darują udziały wynoszące 33/100 części w nieruchomości położonej w M. gmina L. o powierzchni 43 ary i nieruchomości położonej w M. o powierzchni 17 arów oraz udział wynoszący 1/100 części w nieruchomości położonej w C. o powierzchni 23 ary. Z oświadczenia skarżącej wynika, że "darowizna ta miała na celu uniknięcia zlicytowania nas przez ZUS". Zdaniem organu, nieodpłatne wyzbywanie się majątku nieruchomego nie jest postępowaniem racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia i mającym na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości. Organ podkreślił, że jest to rodzaj marnotrawienia własnych zasobów, natomiast organy pomocy społecznej muszą miarkować z udzielaniem pomocy i w pierwszej kolejności udzielać jej osobom nieposiadającym żadnych dochodów, ani zasobów lub mającym dochody poniżej kryterium ustawowego oraz osobom, które mają dużo większe trudności w przezwyciężeniu trudności życiowych w jakich się znalazły. Skarżąca i jej mąż posiadają trzy nieruchomości gruntowe na terenie Gminy L., które mogliby sprzedać w całości wszystkie lub jedną z nich i w ten sposób zaspokoić swoje potrzeby życiowe, nie oczekując tym samym na pomoc udzielaną przez organy pomocy społecznej. J. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na błędną interpretację art. 11 ustawy dotyczącego marnotrawienia własnych zasobów finansowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 39 ustawy ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Nie jest więc przewidziany na pokrycie comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą i osób dla niej bliskich. Z użytego w treści wskazanego przepisu sformułowania "może być przyznany" wynika, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, a zatem nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w sytuacji nawet spełnienia przez nią kryteriów ustawowych. Organy prawidłowo ustaliły sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową skarżącej, w tym faktyczny dochód miesięczny i wydatki związane z jej utrzymaniem. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca wraz z mężem posiada trzy nieruchomości gruntowe na terenie Gminy L. Ponadto wraz z mężem dokonała darowizny udziałów posiadanych w tych nieruchomościach. Słusznie oceniły organy, że nieodpłatne wyzbycie się majątku nieruchomego nie jest postępowaniem mającym na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości. Skarżąca wraz z rodziną posiada własne zasoby majątkowe w postaci nieruchomości rolnych, które mogła i powinna wykorzystać, by przezwyciężyć swoją trudną sytuację materialną. Skoro sama nie może użytkować posiadanych nieruchomości, powinna je wydzierżawić aby uzyskać środki finansowe na zaspokojenie chociażby części potrzeb życiowych rodziny. Środki z pomocy społecznej powinny być bowiem uruchamiane dopiero wówczas, gdy osoba i rodzina nie jest w stanie, nawet przy największych staraniach, zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. K. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a to: - art. 11 w zw. z art. 8 ust. 11 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, czego skutkiem była odmowa przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu jedynie o wiadomości o okolicznościach uzasadniających przypuszczenia, że doszło do marnotrawienia własnych zasobów finansowych beneficjenta pomocy społecznej, bez ich stwierdzenia przez pracownika socjalnego w oparciu o przeprowadzone postępowanie administracyjne; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przez organ przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegających na zaniechaniu wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było bezpodstawne uznanie, że darowizna dokonana przez skarżącą i jej męża "na pewno nie jest postępowaniem racjonalnym z ekonomicznego punktu widzenia i mającym na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych z wykorzystaniem własnych zasobów i możliwości"; b) art. 10 § 1 i § 3 K.p.a. przez pozbawienie skarżącej możliwości zapoznania się z materiałami postępowania, a w szczególności pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jak i również przez zaniechanie udokumentowania oraz uzasadnienia przyczyn odstąpienia od obowiązku zapoznania skarżącej z materiałami postępowania; c) art. 8, art. 9 K.p.a. przez zaniechanie wypełnienia obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z prawem – nieuczynienie zadość obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a., jak również przez zaniechanie wypełnienia obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej; - art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 3, art. 8, art. 9 K.p.a. przez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji , że w toku sprawy organ nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również wbrew obowiązkowi nie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a zatem niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działania organu przez Sąd pierwszej instancji. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zastosowanie sankcji z art. 11 ust. 1 ustawy, polegającej na odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia w przypadku marnotrawienia własnych zasobów finansowych – co miało miejsce w przedmiotowej sprawie na skutek wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego - leży w sferze uznania administracyjnego. Rolą zatem organu pomocy społecznej jest szczegółowe zbadanie, jakie okoliczności faktyczne świadczące o marnotrawieniu własnych zasobów finansowych uzasadniają powstrzymanie się organu od przyznania świadczenia. Decyzja taka powinna być szczegółowo uzasadniona, a poczynione ustalenia muszą mieć oparcie w dowodach. Nie jest zatem wystarczające samo powzięcie przez organ wiadomości o okolicznościach uzasadniających przypuszczenie, że doszło do marnotrawienia przez stronę własnych zasobów finansowych. Konieczne jest bowiem ich stwierdzenie w oparciu o dowody, na podstawie których można ustalić fakty wskazujące na czym polega ich ujemny wpływ na sytuację rodziny ubiegającego się o świadczenie z pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie organy przyjęły, że skarżąca na skutek zawarcia umowy darowizny zmniejszyła szansę poprawy swojej sytuacji życiowej, przez co dopuściła się marnotrawienia własnych zasobów finansowych. Na dowód tego wskazały na umowę darowizny zawartą w dniu 18 stycznia 2011 r. pomiędzy małżonkami J. K. i B. K. a osobą trzecią, na podstawie której skarżąca i jej małżonek darują udziały wynoszące 33/100 części w nieruchomości położonej w M. gmina L. o powierzchni 43 ary i nieruchomości położonej w M. o powierzchni 17 arów oraz udział wynoszący 1/100 części w nieruchomości położonej w C. o powierzchni 23 ary. Nie starały się natomiast ustalić wartości przedmiotu tej darowizny, przeprowadzając niezbędne w tym zakresie postępowanie dowodowe, np. przez zwrócenie się do odpowiednich jednostek organizacyjnych gminy, na terenie której położone są nieruchomości, o ustalenie wartości klasy gruntu przyjmowanej dla celów podatkowych. Przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego było konieczne dla ustalenia wartości darowizny, gdyż pozwoliłoby to na dokonanie prawidłowej oceny, czy istotnie w rozpatrywanej sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o art. 11 ust.1 ustawy. Bez dokonania wyjaśnień w tym zakresie nie można było jednoznacznie stwierdzić, w jakim stopniu (i czy w ogóle) dokonana darowizna wpłynęła na sytuację dochodową skarżącej i jej rodziny. Trafny jest zatem zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że organy nie ustaliły, czy ewentualna sprzedaż udziału w powyższej nieruchomości przyniosłaby realne zyski wpływające na poprawę sytuacji bytowej skarżącej i jej rodziny. Dokonanie ustaleń w opisanym wyżej zakresie było niezbędne do ustalenia, czy zaistniały przesłanki z art. 11 ust. 1 ustawy, wskazujące, że skarżąca doprowadziła do marnotrawstwa własnych zasobów finansowych, zwłaszcza że organy przyjęły, iż rodzina skarżącej spełnia kryterium dochodowe pozwalające jej na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Zwrócić również należy uwagę, że organy w sposób niezupełny przeprowadziły rodzinny wywiad środowiskowy, bowiem nie ustaliły w sposób kompletny całokształtu jej sytuacji materialnej i bytowej. Podkreślić należy, że powyższy wywiad jest podstawowym dowodem w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej i musi być przeprowadzony w sposób wyczerpujący. Zgodzić się należy także z zarzutem skarżącej, że organy nie zapewniły jej czynnego udziału w całym postępowaniu, bowiem nie stworzyły jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz nie poinformowały jej o obowiązku wskazania okoliczności faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej prawa do świadczenia z pomocy społecznej (art. 10 § 1 i art. 9 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 3 § 1 P.p.s.a., polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji uchybień organów obu instancji polegających na nieprawidłowym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (tj. art. 7, art. 10 § 1 i § 3, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.). Tym samym orany naruszyły również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zawartą w art. 8 K.p.a. Nie dokonały bowiem wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z poszanowaniem reguł kultury administrowania z uwzględnieniem interesu strony. Naruszenie powyższych przepisów o postępowaniu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższych rozważań, uzasadniona okazała się również podstawa kasacyjna naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy, bowiem w wyniku nienależycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, organ, wydając na podstawie powołanego przepisu decyzję o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego, oparł się jedynie na przypuszczeniu, nie zaś na ustaleniu, że skarżąca dopuściła się marnotrawienia własnych zasobów finansowych. Brak prawidłowych ustaleń i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu doprowadziło do błędu w subsumcji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.