VI SA/Wa 1228/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Pracy Surowców Mineralnych z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji oraz stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie piasków oddala skargę S. z siedzibą w O. (dalej jako: skarżąca lub S.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. 1) o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji Wojewody [...] uprawniającej skarżącą do wydobywania piasków ze złoża [...] w miejscowościach: W. i S. gm. O., pow. [...], woj. [...], 2) o wygaszeniu z urzędu przedmiotowej koncesji w związku z upływem terminu jej ważności oraz zobowiązującą S. do: 1) zabezpieczenia wyrobiska górniczego i niewykorzystanej części złoża oraz likwidacji zakładu górniczego [...] w sposób wskazany w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego, który należy opracować i przedłożyć do zatwierdzenia Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., 2) przeprowadzenia rekultywacji gruntów objętych prowadzoną eksploatacją, w granicach obszaru górniczego [...] w terminie do 5 lat z zachowaniem procedury wydobywczej, które nastąpiło z dniem [...] maja 2009r. za zachowaniem procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1226 ze zm.) Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Wojewoda [...] udzielił na rzecz S. koncesji Nr [...] na wydobywanie na wydobywanie piasków ze złoża [...] w miejscowościach: W. i S. gm. [...], pow. [...], woj. [...] na okres 15 lat. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. Nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Pgg) organ zmienił przedmiotową decyzję na wniosek strony wyznaczając obszar i teren górniczy oraz ustalając nowe warunki koncesji (vide Koncesja Nr [...]). Termin ważności koncesji upłynął [...] maja 2009 r. W związku z postanowieniami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji organów administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462) kompetencje wojewodów jako organów koncesyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. przejęli marszałkowie województw, w tym przypadku Marszałek Województwa [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ koncesyjny tj. Marszałek Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowej koncesji. Natomiast pismem z dnia [...] maja 2009 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wygaśnięcia przedmiotowej koncesji. Uprzednio wydana w tej sprawie decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji Nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz stwierdzająca wygaśnięcie ww. koncesji z powodu upływu terminu jej ważności została uchylona w całości decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009r. Nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyżej wymieniona decyzja z dnia [...] października 2009 r. nie była zaskarżona do sądu administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Marszałek Województwa [...] wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] 1) umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji Wojewody [...] uprawniającej skarżącą do wydobywania piasków ze złoża [...] w miejscowościach: W. i S.; 2) z urzędu wygasił przedmiotową koncesję w związku z upływem terminu jej ważności oraz zobowiązał S. z siedzibą w O. 1) do zabezpieczenia wyrobiska górniczego i niewykorzystanej części złoża oraz likwidacji zakładu górniczego W. w sposób wskazany w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego, który należy opracować i przedłożyć do zatwierdzenia Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w G. w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] stycznia 2010r., 2) do przeprowadzenia rekultywacji gruntów objętych prowadzoną eksploatacją, w granicach obszaru górniczego [...] w terminie do 5 lat od zaprzestania procedury wydobywczej, które nastąpiło z dniem [...] maja 2009 r. z zachowaniem procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1226 ze zm.) Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. z siedzibą w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie; a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, szczególnie przez nieprzeprowadzenie rozprawy b) art. 81 a) Pgg poprzez nałożenie obowiązku likwidacji zakładu górniczego i rekultywacji wyrobiska wraz z wyznaczeniem terminu opracowania planu likwidacji wyrobiska pomimo braku kompetencji Marszałka Województwa [...] do podjęcia decyzji, w tym zakresie albowiem decyzję takowa wydają organy nadzoru górniczego c) naruszenie art. 80 § 1 i 2 Pgg poprzez zobowiązanie do rekultywacji wyrobiska przed zakończeniem likwidacji wyrobiska wraz z zakreśleniem terminu końcowego rekultywacji w sytuacji, gdy nie ustalono terminu końcowego likwidacji zakładu górniczego d) nieuwzględnienie aktualnego stanu prawnego dotyczącego gruntów podlegających rekultywacji e) ingerowanie organu administracji publicznej w sferę cywilnoprawną prywatnych podmiotów bez podstawy prawnej - usiłowanie bezprawnego wywłaszczenia. W uzasadnieniu poszczególnych zarzutów podniesiono, że odwołująca się ma sprzeczne interesy ze spółką K. (obecnie następcą prawnym tej spółki jest P. - v. k. 50 akt sądowych), której przysługuje prawo własności do gruntów podlegających rekultywacji, a w tej sytuacji zdaniem strony powinna być przeprowadzona rozprawa administracyjna. Ponadto wskazano, że działki nr [...] oraz [...], które były objęte działalnością wydobywczą stanowiły przedmiot umowy dzierżawy zawartej przez skarżącą z Gminą [...] na czas określony do [...] stycznia 2007 r. a więc z tym dniem odwołująca się utraciła tytuł prawny do gruntów objętych powyższymi działkami, znajdującymi się w obszarze górniczym [...]. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony, nie jest zasadne nałożenie na S. obowiązku dokonania rekultywacji na obszarze działek Nr [...] oraz [...]. Nie kwestionując zakresu podmiotowego przywołanych przez organ przepisów art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 29 ust. 1 Pgg w ocenie strony, odrębną i dodatkową kwestią obok wygaśnięcia koncesji jest utrata tytułu prawnego do gruntów, których dotyczy obowiązek rekultywacji. Odwołując się do art. 80 Pgg strona stwierdza, że nie przeprowadziła likwidacji zakładu górniczego, albowiem w tym zakresie nie doszło do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej a zatem brak jest odstaw do nakładania obowiązku, który może być realizowany. Powołując się z kolei na przepis art. 106 w zw. z art. 81 a) Pgg oraz art. 16 Pgg strona podnosi, że w zakresie zabezpieczenia wyrobiska górniczego oraz jego likwidacji nie jest władny Marszałek Województwa [...]. Podkreśla, że decyzję o ewentualnym udostępnieniu nieruchomości w celu likwidacji zakładu górniczego może podjąć wyłącznie organ nadzoru górniczego, nie zaś organ samorządu terytorialnego. Nie podzielając zarzutów zawartych w powyższym odwołaniu, Minister Środowiska ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...]. Zdaniem organu odwoławczego, nie było potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż stanowiska stron były organowi koncesyjnemu znane i nie zachodziła konieczność ich doprecyzowania, czy też uzgodnienia. Minister Środowiska stwierdził, iż nie jest sporne, że organem właściwym w sprawie likwidacji przedmiotowego zakładu górniczego jest Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] a nie Marszałek Województwa [...]. Zwrócił przy tym uwagę, że organ I instancji, zgodnie z art. 29 ust. 2 Pgg przed wydaniem decyzji zwrócił się do organów współdziałających o uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia, natomiast właściwy organ nadzoru górniczego w tej sprawie pozytywnie uzgodnił treść decyzji (vide postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...], - znajdujące się w aktach administracyjnych), a więc również w zakresie terminów. Minister zaakcentował, że w sytuacji, gdy strona nie wykonuje obowiązku likwidacji lub jego oznaczonej części organ nadzoru górniczego nakazuje, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 81a) ust. 1 i 2 Pgg, wykonanie tego obowiązku w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wdraża postępowanie egzekucyjne. Odnosząc się natomiast do zarzutów nieuwzględnienia aktualnego stanu prawnego nieruchomości będących przedmiotem eksploatacji Minister Środowiska wskazał, że podane przez stronę argumenty są całkowicie bezpodstawne a to ze względu na przepis art. 81 a) ust.4 Pgg. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia art. 80 § 1 i 2 Pgg, gdyż organ koncesyjny nie orzekał w sprawie likwidacji zakładu górniczego oraz nie ustanawiał warunków, które winien określić organ nadzoru górniczego w stosownych decyzjach. Obowiązek rekultywacji wyrobisk górniczych spoczywa na adresacie koncesji a brak tytułu prawnego do nieruchomości nie zwalania z obowiązku rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego. Minister Środowiska podkreślił, że w decyzji organu I instancji wyraźnie stwierdzono, iż w kwestii ustalenia kierunku i terminu rekultywacji oraz uznania rekultywacji za zakończoną właściwy jest Starosta [...]. W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję S. z siedzibą w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze ponowiono zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Marszałka Województwa [...] dnia [...] stycznia 2010 r. Zaakcentowano, że wobec możliwej dalszej eksploatacji złoża organ koncesyjny powinien poprzestać na wydaniu decyzji dotyczącej wyłącznie zabezpieczenia złoża oraz zobowiązać obecnego właściciela nieruchomości do wskazania, czy zamierza kontynuować eksploatację po uzyskaniu koncesji czy też planując wykorzystanie nieruchomości do celów przemysłowych w innym kierunku i jakim – ustalić zakres ewentualnej rekultywacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. P. (poprzednio spółka K.) wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle przedstawionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie badana jest legalność decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu koncesyjnego z dnia [...] stycznia 2010 r. W powyższej decyzji organ rozstrzygnął o wygaśnięciu decyzji koncesyjnej z dnia 6 maja 1994 r. ze względu na upływ czasu, na jaki została wydana. Organ koncesyjny, tj. w niniejszej sprawie Marszałka Województwa [...] zobowiązywał do wydania takiej decyzji przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy koncesja wydana na podstawie ustawy wygasa z upływem czasu, na jaki została wydana. Stosownie do ust. 2 powołanego przepisu, w przypadkach określonych w ust. 1 organ koncesyjny, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie koncesji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa koncesja została udzielona na rzecz skarżącej w dniu [...] maja 1994 r. na okres 15 lat. W tym stanie rzeczy, prawidłowe jest stanowisko organu, że powyższa koncesja wygasła z dniem [...] maja 2009 r. a zatem organ właściwie uczynił wydając w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję, w której stwierdził wygaśnięcie koncesji z dnia [...] maja 1994 r. (pkt 2 decyzji). Uwzględniając powyższe należy również stwierdzić, że organ słusznie umorzył prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowej koncesji (pkt 1 zaskarżonej decyzji), gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia koncesji z upływem czasu na jaki została wydana. Z akt nadesłanej sprawy wynika, że skarżąca będąca uprawnioną do wykonywania praw z koncesji Nr [...] zaniechała trwale, z końcem I kwartału 2006 r. działalności wydobywczej na przedmiotowym złożu (vide wezwanie Nr [...] z dnia [...]. k. 32 akt adm.). W myśl art. 29 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze cofnięcie albo wygaśnięcie koncesji nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska oraz obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego. 2. Zakres i sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, ustala organ koncesyjny w decyzji o cofnięciu koncesji albo w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, w uzgodnieniu z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta oraz z właściwym organem nadzoru górniczego, a w przypadku działalności prowadzonej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej - z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. 3. W decyzji, o której mowa w ust. 2, organ koncesyjny określa termin wygaśnięcia obowiązku zabezpieczenia, o którym mowa w art. 17. 4. Do podmiotu, na który, nałożono obowiązki określone w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące przedsiębiorcy. Określenie "zakres i sposób wykonania obowiązków [...] ustala organ" prowadzi do wniosku, że treść podjętej na wspomnianej podstawie decyzji powinna zależeć od uwarunkowań bezpośrednio związanych z zakończeniem dotychczasowej działalności. Jest poza sporem, że nie może ona dotyczyć spraw zarówno objętych kompetencjami innych organów administracji publicznej, jak i zastrzeżonych dla sądów (np. w odniesieniu do naprawy szkód określonych w art. 91 i n. pr.g.g.). W rozpatrywanej sprawie decyzję na podstawie przytoczonego wyżej art. 29 ust. 2 prawo geologiczne i górnicze wydał organ koncesyjny, który przed wydaniem rozstrzygnięcia zwrócił się do organów współdziałających o uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. właściwego organu nadzoru górniczego tj. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] uzgadniające treść decyzji. W tym stanie rzeczy należy uznać, że Marszałek Województwa [...] dopełnił ustawowego obowiązku zasięgnięcia uzgodnienia. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, że skoro na eksploatowanym terenie znajdują się nadal pokłady piasku to organ koncesyjny ma możliwość wydania decyzji dotyczącej wyłącznie zabezpieczenia złoża. Należy bowiem zaakcentować, że w przypadku wygaśnięcia koncesji organ koncesyjny konkretyzuje zakres i sposób wykonania przez przedsiębiorcę obowiązków dotyczących ochrony środowiska. Przy czym, co należy podkreślić w świetle zarzutów skargi, utrata przez dotychczasowego koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości nie świadczy o braku możliwości rekultywacji. Decyzja wydana na podstawie art. 81a ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze stwarza domniemania co do tego, że jej adresatowi służy uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości (vide też art. 81 a ust. 4 ustawy prawo geologiczne i górnicze). Takie uprawnienie powstaje zawsze wtedy, gdy wydana zostaje decyzja, o której mowa w art. 81a) ustawy prawo geologiczne i górnicze. Natomiast w przypadku, gdy przedsiębiorca uchyla się od obowiązku likwidacji zakładu górniczego złoża [...] organem kompetencyjnym do działania w sprawie będzie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 80 § 1 i 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze, gdyż w rozpatrywanej sprawie organ nie orzekał w przedmiocie likwidacji zakładu górniczego oraz nie ustanawiał warunków tej likwidacji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej subsumcji pod wskazane w decyzji przepisy prawa materialnego. Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.