II SA/Lu 134/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. M. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących W. M. i M. M. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 stycznia 2011r.... Wojewoda Lubelski po rozpoznania odwołania W. M. i U. M. uchylił decyzję Starosty Łukowskiego z dnia 30 września 2010r.. ustalającą - na rzecz W. M. w ¾ części i dla M. M. w ¼ części - odszkodowanie w wysokości 131. 816 zł za wywłaszczoną nieruchomość - i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 11 września 1978r. Naczelnik Miasta Ł. wywłaszczył na rzecz Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. P., oznaczoną jako działki nr .. o pow. 95m2 wchodzącej w skład działki nr .. oraz ... o pow. 777m2, stanowiącą własność L. i W. małżonków M. Decyzją tą organ ustalił jednocześnie odszkodowanie w wysokości 51.197 zł, w tym za grunt 13. 167 zł, za ogrodzenie 18. 422 zł, za drzewa, krzewy i uprawy wieloletnie 19. 608 zł. Wywłaszczenie nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64) w celu budowy osiedla mieszkaniowego. Decyzją z dnia 15 stycznia 2007r. Minister Budownictwa - po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Ł. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 30 listopada 2005r. (stwierdzającej, że decyzja z dnia 11 września 1978r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa, a w części dotyczącej odszkodowania jest nieważna) - uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej wydanie decyzji z dnia 11 września 1978r. z naruszeniem prawa i orzekł o odmowie stwierdzenia jej nieważności w tej części, a w zakresie dotyczącym odszkodowania - utrzymał decyzję Wojewody w mocy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 529/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę małżonków M. na powyższą decyzję Ministra Budownictwa. Następnie w dniu 18 sierpnia 2009r. W. M. i M. M. - jako spadkobiercy L. M. - zwrócili się do Starosty Łukowskiego o wydanie nowej decyzji odszkodowawczej na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, co jest przedmiotem niniejszego postępowania. Organ I instancji uwzględnił wniosek i przyznał W. M. i M. M. odszkodowanie w wysokości 131. 816 zł, przyjmując jako podstawę wydania decyzji art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem natomiast organu odwoławczego, przepis ten nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż nie ma on zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998r. Roszczenie zgłoszone w niniejszej sprawie może więc być dochodzone wyłącznie w drodze cywilnoprawnej. Z tego względu postępowanie podlegało umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli W. M. i M. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących, wbrew stanowisku Wojewody Lubelskiego, w sprawie powinien być zastosowany sporny art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy - wynika to z art. 233. Przepis ten stanowi mianowicie, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie – została bowiem stwierdzona nieważność decyzji wywłaszczeniowej w zakresie dotyczącym odszkodowania, a więc z uwagi na to, że sprawa ustalenia tego odszkodowania - "jako immanentna część decyzji wywłaszczeniowej" - nie została zakończona decyzją ostateczną, powinna ona zostać rozstrzygnięta w oparciu o aktualnie obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie odszkodowania jest "nierozłączne z aktem wywłaszczenia" i choć wprawdzie ma charakter cywilnoprawny, to jednak powinno być realizowane na drodze postępowania administracyjnego, a nie cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Wojewoda Lubelski umorzył - na mocy art. 105 kpa - postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, uznając, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej ugn, a wniosek skarżących podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny. Stanowisko organu odwoławczego nie jest uzasadnione. Bezspornym jest, że z uwagi na stwierdzenie decyzją Ministra Budownictwa z dnia 15 stycznia 2007r. nieważności decyzji Naczelnika Miasta Ł. z dnia 11 września 1978r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości należącej do L. i W. M. – w części ustalającej dla byłych właścicieli odszkodowanie w wysokości 131. 816 zł za wywłaszczoną nieruchomość - kwestia odszkodowania nie została rozstrzygnięta, a zatem przysługuje skarżącym roszczenie o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania. Kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy roszczenie takie powinno być realizowane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, czy też w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji właściwego organu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zobowiązanym do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był – na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – właściwy organ administracji publicznej. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W niniejszej sprawie nastąpiło pozbawienie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości – i nastąpiło ono w trybie wywłaszczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), przy czym, zgodnie z art. 7 tej ustawy, wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem. Skoro pozbawienie własności następowało w sposób władczy, to nie miało charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, a zatem i odszkodowanie, jako zobowiązanie Państwa (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności nie miało charakteru cywilnoprawnego. Również obecna ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dopuszcza wywłaszczenie wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, które jest określane w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Wojewody Lubelskiego, nie zachodzą więc podstawy do ścieśniającej wykładni przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn i stosowania go wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. tj. po dniu 1 stycznia 1998r. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 września 1978r. w części dotyczącej odszkodowania – jak słusznie podnoszą skarżący - wywołuje skutki takie, jakby nigdy odszkodowanie nie zostało ustalone. Skoro zatem poprzednia ustawa i obecna przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem, to uzasadnione jest, by odszkodowanie, które nie zostało ustalone (skoro w tej części decyzja wywłaszczeniowa jest nieważna) obecnie ustalić je w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami - taką możliwość wprost daje wskazany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3. Taką samą wykładnię tego przepisu przyjmuje większość sądów administracyjnych, m.in. NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2009r., I OSK 1111/08, a także w wyroku z dnia 6 lutego 2009r., I OSK 335/08, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 października 2009r., II SA/Rz 385/09, WSA w Lublinie w wyroku z dnia 23 października 2008r., II SA/Lu 591/08, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r., I SA/Wa 752/06). Odmienna interpretacja przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, w ocenie Sądu nie jest usprawiedliwiona: prowadziłaby do sytuacji, gdy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania byli właściciele (ich następcy prawni), wbrew treści art. 128 ust. 1 ugn, nie tylko nie otrzymaliby żadnego ekwiwalentu za pozbawienie ich prawa własności, ale byliby zobowiązani do zwrotu już wypłaconego odszkodowania, ustalonego zgodnie z pierwotną decyzją. Przyjęta przez Wojewodę Lubelskiego w zaskarżonej decyzji interpretacja art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn godzi również w wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) zasadę, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz jest sprzeczna z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952r. (ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994r.), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie jest wadliwa, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 1270, poz. 153 z późn. zm.) podlega uchyleniu. Organ odwoławczy odniesie się zatem do zarzutów odwołania i wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 205 § 2 w związku z art. 200 powołanej ustawy.