II SA/Wa 1649/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na czynność Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej w przedmiocie rozliczenia kosztów zagranicznej podróży służbowej oddala skargę. W. P. (dalej jako skarżący) wystąpił do Szefa [...] w H. o rozliczenie kosztów zagranicznej podróży służbowej, która trwała od [...] lutego 2012 r., od godz. [...], do [...] lutego 2012 r., do godz. [...], co daje 5 dób i 8:15 godzin, tj. 6 diet. W związku z tym, skarżący wystąpił o wypłatę 313 EUR. Wniosek ten został przesłany do Dyrektora Departamentu Administracyjnego MON celem jego realizacji. Pismem z [...] marca 2012 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Departamentu Administracyjnego MON z wezwaniem do zaprzestania naruszania prawa. W wezwaniu tym podniósł, że przedłożył organowi dokumenty rozliczające zagraniczną podróż służbową opiewające na kwotę 313 EUR. Natomiast [...] marca 2012 r. nastąpiła wypłata należności w kwocie 307,75 EUR, a zatem o 5,25 EUR niższa niż została przez skarżącego wyliczona. Podkreślił, że wypłacenie należności pieniężnych nastąpiło bez uprzedniego wydania decyzji w sprawie. Podniósł, że dokument rozliczający podróż służbową, opatrzony własnoręcznym podpisem, co do zasady jest dokumentem zaświadczającym stan faktyczny, a zatem niedopuszczalna jest zmiana treści tego dokumentu bez jego wzruszenia w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Skoro takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, to brak było podstaw do zmiany treści tego dokumentu, jak to uczynił organ. W odpowiedzi na wezwanie Dyrektor Departamentu Administracyjnego MON wyjaśnił skarżącemu, że Szef [...] nie jest właściwym dowódcą do dokonania wypłaty należności przysługujących z tytułu rozliczenia kosztów podróży służbowej, gdyż zgodnie z § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. nr 184, poz. 1237), w trakcie pełnienia służby poza granicami, żołnierz w zakresie służbowym podlega organowi, który wyznaczył go do służby albo organowi, któremu został bezpośrednio podporządkowany przez Ministra Obrony Narodowej. Kompetencje te zatem należą do Departamentu Administracyjnego. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że zasady rozliczenia i wypłaty należności przysługujących z tytułu rozliczenia kosztów podróży służbowych określają rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. nr 41, poz. 243 z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. nr 221, poz. 1744 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. nr 236, poz. 1991 z późn. zm.). W związku z tym, organ podał, że przysługująca skarżącemu należność z tytułu podróży służbowej została rozliczona prawidłowo. Pismem z 12 kwietnia 2012 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej skargę na naruszenie przez Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej prawa w związku z brakiem należytej reakcji na wezwanie skarżącego z [...] marca 2012 r. o zaprzestanie naruszania prawa przez organ. W związku z tym, skarżący wnosił o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez wskazany organ oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący w swojej skardze zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 7, art. 9 oraz art. 11 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie; 2. art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego zastosowanie niezgodnie z treścią; 3. § 8 ust. 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa poprzez jego zastosowanie niezgodnie z treścią; 4. § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe poprzez jego zastosowanie niezgodnie z treścią; 5. § 9 ust. 4, § 21 ust. 2 pkt 3a regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej w związku z decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z [...] lipca 2011 r. w sprawie bezpośredniego podporządkowania jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowanych poprzez ich zastosowanie niezgodnie z treścią. W uzasadnieniu skargi podał, że na mocy decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z [...] czerwca 2011 r., [...] lipca 2011 r. na okres kadencji do [...] czerwca 2014 r. został wyznaczony na stanowisko Szefa Oddziału w [...] w H. w N. W dniach od [...] do [...] lutego 2012 r. odbył podróż służbową na terenie N., a następnie [...] lutego 2012 r., zgodnie z brzmieniem § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa złożył stosowne dokumenty rozliczające podróż służbową. Skarżący wskazał, że kierując się treścią § 8 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia oraz § 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe, złożył oświadczenie o okolicznościach mających wpływ na prawo do diet, ryczałtów lub zwrotu innych kosztów podróży bądź na ich wysokość. Wyjaśnił, że mając na uwadze fakt odbywania podróży służbowej na terenie państwa o stałym miejscu pełnienia przez niego służby, zastosował zasady obliczania podróży służbowej dla podróży krajowej. O tym, w opinii skarżącego, przesądza treść art. 86 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W przepisie tym, zdaniem skarżącego, ustawodawca w sposób jednoznaczny stwierdził, że żołnierzowi zawodowemu skierowanemu przez dowódcę jednostki wojskowej do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby w kraju lub poza granicami państwa, przysługują należności za podróże służbowe, tj. diety; zwrot kosztów przejazdu na trasie od stałego miejsca pełnienia służby do miejscowości stanowiącej cel skierowania i z powrotem; zwrot kosztów noclegów lub ryczałt za nocleg; zwrot kosztów dojazdu środkami komunikacji miejscowej w formie ryczałtu oraz zwrot innych niezbędnych i udokumentowanych wydatków poniesionych w związku ze skierowaniem. Zdaniem skarżącego, z treści tego przepisu wynika, że tego typu należności przysługują żołnierzowi zawodowemu, którego stałe miejsce pełnienia służby jest również poza granicami państwa, jako że ustawodawca nie zastrzegł, że stałe miejsce pełnienia służby oznacza tylko miejsce na terytorium RP. Z kolei uprawniony organ, wydając decyzję o wyznaczeniu żołnierza zawodowego na stanowisko poza granicami państwa, wskazał w niej stałe miejsce pełnienia służby. Zatem, przesądzającym o uznaniu podróży za krajową lub zagraniczną jest miejsce stałego odbywania służby oraz miejsce odbywania podróży. Skoro, w ocenie skarżącego, zarówno miejsce odbywania służby, jak i podróży jest w tym samym kraju, to należy, dla potrzeb obliczania diet, kierować się zasadami odnoszącymi się do krajowej podróży służbowej. I w związku z tymi zasadami wyliczył koszty podróży służbowej na kwotę 313,00 EUR. Natomiast [...] marca 2012 r. od organu finansującego pobyt żołnierza poza granicami państwa wpłynęła kwota 307,75 EUR, czyli kwota mniejsza o 5,25 EUR od kwoty przez niego wyliczonej. Dlatego też pismem z [...] marca 2012 r. wezwał Dyrektora Departamentu Administracyjnego MON do zaprzestania naruszania prawa, zarzucając organowi obniżenie wymaganej należności bez uprzedniego wszczęcia postępowania w celu skutecznego wzruszenia przedłożonego przez skarżącego rozliczenia. Zdaniem skarżącego, organ nie podjął żadnych prób wyjaśnienia wątpliwości, które miał skoro obniżył wartość wypłaconej należności. Ponadto skarżący wskazał, że jeżeli organ finansujący pobyt żołnierza poza granicami państwa otrzymał wymagane prawem dokumenty, to nie mógł bez podania uzasadnionych przyczyn obniżyć wysokość wypłacanej należności. Podkreślił, że organ wypłacający należność na podstawie przedłożonych i wymaganych prawem dokumentów nie posiada prerogatyw do samodzielnego korygowania dokumentów. Korekta przedłożonych dokumentów wymaga bowiem wszczęcia przewidzianych prawem procedur. Dodatkowo skarżący wskazał, że jeżeli organ kierował się odmienną interpretacją przepisów prawnych, to miał obowiązek wyjaśnić to skarżącemu. Podał, że mimo dokonanej przez organ zmiany nie jest świadomy popełnionych błędów. Reasumując skarżący podniósł, że organ w sposób niezgodny z prawem dokonał korekty oświadczenia, czym wyczerpał znamiona rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że czynność organu związana z rozliczeniem delegacji nie ma charakteru decyzji lub postanowienia chociaż dotyczy indywidualnego podmiotu i nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zatem organ nie był zobowiązany do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach rozliczeń wyjazdów służbowych. Reasumując organ stwierdził, że wobec braku obowiązku prawnego wydania decyzji administracyjnej brak było podstaw do stosowania procedury administracyjnej i uznania zasadności złożonej skargi i właściwości sądu administracyjnego. Pismem z 7 czerwca 2012 r. skarżący podkreślił, że przedmiotem jego skargi nie jest bezczynność organu, lecz przekroczenie przez organ uprawnień polegających na dokonaniu korekty rozliczenia kosztów zagranicznej podróży służbowej, do której to korekty organ nie był uprawniony. W związku z pismem skarżącego precyzującym skargę, sprawa ta została przerejestrowana ze sprawy II SAB/Wa 206/12 do repertorium SA, jako skarga na czynność Dyrektora Departamentu Administracyjnego Ministerstwa Obrony Narodowej w przedmiocie rozliczenia kosztów zagranicznej podróży służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem sposobu postępowania organu. Oceniając przedmiotową sytuację, opisaną w niniejszej skardze, uznać należało, iż organ nie dopuścił się naruszenia prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy podróż służbowa żołnierza z H. (w N.) do O. (w N.), winna zostać zakwalifikowana jako podróż zagraniczna, czy krajowa. Obydwu powyższych rodzajów podróży służbowych dotyczą bowiem odmienne regulacje prawne. W pierwszej kolejności należało więc odkodować pojęcie "podróż krajowa". W ocenie tutejszego Sądu, powyższe określenie dotyczy wyłącznie podróży, która została odbyta w granicach kraju ojczystego. Sformułowanie "podróż krajowa" należy więc traktować jako synonim określenia "podróż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższe wnioski wynikają wprost z treści art. 86 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ustawodawca dokonał w tym przepisie wyraźnego rozróżnienia pomiędzy podróżą krajową, a odbytą poza granicami kraju. Treść wyżej powołanej normy prawnej wskazuje też na to, że sposób rozumienia zwrotu "podróż krajowa", pozostaje bez związku z miejscem stałego pełnienia służby. Ustawodawca rozgraniczył bowiem podróż służbową poza stałym miejscem pełnienia służby w kraju, od podróży służbowej poza stałym miejscem pełnienia służby poza granicami kraju. Stąd, wbrew twierdzeniom skarżącego, fakt, że stałym miejscem pełnienia przez niego służby są N., nie sprawia, że podróż służbowa odbyta w N., może być kwalifikowana jako podróż krajowa. W świetle powyższego, unormowania art. 86 ust. 7 ustawy pragmatycznej należy odczytywać w ten sposób, że podróż odbyta poza granicami Polski nie jest podróżą krajową. Dodatkowym potwierdzeniem wyżej odkodowanej woli ustawodawcy jest treść paragrafu 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. z 2011 r. nr 110, poz. 647). W tej regulacji prawnej prawodawca w sposób jasny i niewymagający dokonywania wykładni wskazał, że podróż odbyta poza miejscem pełnienia służby, jeśli miała miejsce poza granicami państwa, winna być traktowana jako podróż zagraniczna. Przesądzającym jest bowiem fakt, że wypłata diety za taką podróż ma nastąpić w walucie obcej. Nadto paragraf 2 wyżej powołanego przepisu odsyła do stawki diety ustalonej dla danego państwa obcego. W świetle powyższego, należało uznać, że organ dokonując wypłaty należności przysługujących z tytułu rozliczenia kosztów podróży służbowych, prawidłowo oparł się na przepisach rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. nr 41, poz. 243 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. nr 221, poz. 1744 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. nr 236, poz. 1991 z późn. zm.). Na marginesie wskazać należy, iż w realiach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie znajdują potwierdzenia zarzuty strony, że organ dokonał korekty oświadczenia strony w sprawie wysokości należności za odbytą podróż służbową. Organ nie dokonywał korekty, a dokonał obliczenia należności pieniężnej koniecznej do zwrotu żołnierzowi, w oparciu o dane ujawnione przez stronę we wniosku. To bowiem do uprawnień organu, a nie żołnierza, należy ustalenie wysokości kwoty należnej do zwrotu. Sposób liczenia spornej należności zaprezentowany przez stronę, nie jest wiążący dla organu. Co zaś się tyczy kwestii tego, czy wypłata spornej należności winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, czy też w formie czynności materialno-technicznej, tutejszy Sąd nie wypowiadał się w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiotem nie była skarga na bezczynność organu w wydaniu decyzji. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).