VII SA/Wa 1613/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. B. i F. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 28, art. 61a i art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 , ze zm.), zwanej dalej kpa oraz art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym po rozpatrzeniu wniosku H. B. i F. B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. i W. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu [...], osadnika ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącza wodociągowego i elektroenergetycznego oraz dojazdu i dojścia, na działkach ew. nr [...] i [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności H. i F. B. zarzucili niezgodność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2007 r. ustalającej warunki zabudowy na działkach nr [...] i [...] w I. Podnieśli, że Starosta pominął działkę nr [...], przez którą w analizie urbanistycznej do decyzji o warunkach zabudowy przewidziano dostęp działki inwestora ([...]) do drogi powiatowej. Wnioskujący poinformowali także, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie o "unieważnienie umowy" udzielenia przez nich służebności przejazdu dla inwestora, co nastąpiło "w wyniku podstępu" i wprowadzenia ich w błąd. Wojewoda [...] rozpatrując powyższy wniosek stwierdził, że H. i F. B. nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał przepis art. 157 § 2 kpa. Wskazał, że przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenie na budowę należy mieć na względzie podmioty wyszczególnione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji ( art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Organ podkreślił, że H. i F. B. nie byli traktowani jako strony postępowania o wydanie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż ich działka nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wskazał, że budynek mieszkalny inwestora zaplanowany na działce nr [...] został usytuowany w odległości ponad 31 m od granicy działki nr [...] stanowiącej własność H. i F. B.. Wobec tego w ocenie Wojewody [...] brak jest podstaw do uznania, że właścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, skoro ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ powołał także § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 , poz. 690 ze zm.). Odległość 31 m budynku na działce nr [...] od granicy działki nr [...] znacznie przekracza minimalne odległości (4m, 3m) określone tym przepisem. Ponadto działka H. i F. B. znajduje się poza obszarem urządzeń budowlanych związanych z budynkiem objętych rozstrzygnięciem kwestionowanego pozwolenia na budowę m.in. dojazdu i dojścia na działce inwestycyjnej (oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki inwestycyjnej nr 2), które zostały zaplanowane z pominięciem działki nr [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia H. i F. B. na ww. postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał przepis art. 28 kpa, 28 ust. 2 i 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wskazał, że w sprawach związanych z udzieleniem pozwolenia na budowę stosuje się przepis art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, stanowiący przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa. Podał, że akta sprawy wskazują, że H. i F. B. są właścicielami działki ew. nr [...], położonej w miejscowości Izdebki. Z ustaleń dokonanych na podstawie znajdującej się w aktach dokumentacji, w tym sporządzonego na potrzeby objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] inwestycji, projektu zagospodarowania terenu, planowane obiekty budowlane usytuowane są całkowicie na należących do inwestorów działkach ew. nr [...] i [...]. Projektowany budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości ok. 40 m od granicy należącej do skarżących działki ew. nr [...], natomiast najbliżej położone w stosunku do ww. działki, objęte udzielonym pozwoleniem na budowę obiekty, tj. osadnik ścieków oraz przyłącze wody oddalone są od jej granicy odpowiednio o ok. 23 m oraz ok. 17,5 m. Mając powyższe na względzie w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obszar oddziaływania spornej inwestycji mieści się całkowicie w granicach działek inwestycyjnych ew. nr [...] i [...], tym samym przedmiotowa działka ew. nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, gdyż realizacja tejże inwestycji nie przewiduje żadnych, wynikających z przepisów prawa, ograniczeń w sposobie jej zagospodarowania, w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bez wpływu na ocenę posiadania przez H. B. i F. B. przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], znak: [...], pozostają podnoszone we wniosku argumenty związane z ustanowioną przez nich, na rzecz inwestorów, służebnością drogową ponieważ zagadnienia te mają charakter cywilnoprawny i nie należą do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej, a co za tym idzie nie stanowiły przedmiotu rozstrzygania kwestionowanej decyzji Starosty [...], a w konsekwencji nie dają legitymacji procesowej do skutecznego ubiegania się o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ wskazał, że ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Bez znaczenia dla oceny przymiotu strony pozostają także podnoszone kwestie dotyczące działki ew. nr [...], albowiem jak wynika z akt sprawy, działka ta stanowi własność M. i J. K., zaś wnioskodawcom nie przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości, stąd też nie mogą oni z tego tytułu wywodzić swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Organ drugiej instancji odniósł się także do treści zażalenia z dnia 14 marca 2012 r. i wyjaśnił, iż na mocy przepisów art. 1 pkt 11 i 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, z póżn. zm.), które weszły w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., właściwą formą dla aktu administracyjnego odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, jest forma postanowienia wydanego na podstawie art. 61 a w związku z art. 157 § 2 kpa. Mocą przepisu art. 1 pkt 25 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylony został bowiem dotychczasowy przepis art. 157 § 3 kpa, przewidujący dla takiego rozstrzygnięcia formę decyzji. Powyższe zmiany nie oznaczają jednak, jak to błędnie wywiedli skarżący w treści zażalenia, iż ustawodawca wyłączył dopuszczalność odmowy wszczęcia na wniosek podmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wprowadzając niejako automatyzm w tym zakresie. Stanowisko takie nie znajduje oparcia w opisanym wyżej, obowiązującym stanie prawnym. Organ odwoławczy dodał także, że merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], znak: [...], nie mają również wpływu na kwestionowane postanowienie z uwagi na jego formalny charakter. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie wnieśli H. B. i F. B.. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż został naruszony ich interes prawny w zakresie przyjęcia przez organ Starostę [...] prawa inwestorów przejazdu i przejścia przez ich działkę, przyjmując umowę cywilnoprawną za regulacją administracyjną pomimo, iż takie regulacje dotyczące dostępu do drogi publicznej bez zgody właściciela są niedopuszczalne, tym bardziej umowa cywilnoprawna uzyskana podstępnie została unieważniona przez skarżących w dniu 15 kwietnia 2008 r., a obecnie wyrokiem Sądu. Podkreślono, że w tej sytuacji inwestor został pozbawiony dostępu do drogi publicznej przez działkę skarżących i zobowiązany będzie wykonać zjazd z drogi powiatowej ustalony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem w ocenie skarżących konieczne jest stwierdzenie nieważności części decyzji Starosty [...] w zakresie ustalenia zjazdu z drogi powiatowej zgodnie z ustaleniami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, ponieważ dojazd i dojście do drogi publicznej prowadzi przez ich nieruchomość w bezpośredniej styczności z działką inwestora. W tej sytuacji w ocenie skarżących w świetle przepisów prawa materialnego posiadają oni interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie niewaźności decyzji o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inpektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co nastepuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na werifikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza, że po ostatniej nowelizacji przepisu art. 157 kpa postanowienie, co do zasady, jest właściwą formą orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 61 a kpa ( stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczete, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Podkreślić należy, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania niewaznościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania zaś nie jest możliwa w okolicznościach kiedy to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego przede wszystkim w kwestii podmiotowej legitymacji materialno-prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. W niniejszej sprawie, postanowieniem na podstawie art. 61 a kpa organ odmówił przymiotu strony H. B. i F. B., dochodzącym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie zapadło, po analizie materialno-prawnych przesłanek. Takie postępowania nie jest możliwe bez wszczęcia postępowania, nie zachodziła bowiem sytuacja oczywistego braku przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponowne rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno nastąpić zatem po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu go zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie powinno zostać zakończone decyzją, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po jego przeprowadzeniu okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ, po wszczęciu postępowania, ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i oceni, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dodać należy, że dla powyższej analizy bez znaczenia będzie to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. Dla ustalenia interesu prawnego skarżących organ winien wyjaśnić kwestię podnoszoną w skardze tj. czy działka nr [...] stanowiąca własność H. i F. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego gdyż jak wskazali skarżący dojazd i dojście do drogi publicznej prowadzi przez ich nieruchomość w bezpośredniej styczności z działką inwestora. Gdyby bowiem dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji był zapewniony przez działkę skarżących stanowiącą ich własność obciążenie tej działki ustanowioną drogą konieczną stanowiłoby ograniczenie w jej zagospodarowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ).