VI SAB/Wa 39/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia radiowego 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji – pozwolenia radiowego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej S. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes UKE udzielił S. S.A. z siedzibą w W. (dalej - skarżąca) pozwolenia radiowego na używanie radiokomunikacyjnych urządzeń nadawczo-odbiorczych pracujących w stacjach bazowych szerokopasmowych cyfrowych systemów radiokomunikacyjnych standardu telekomunikacyjnego ETSI/LTE. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes UKE zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, z uwagi na brak określenia w pozwoleniu rodzaju służby telekomunikacyjnej. Prezes UKE wskazał, iż istnieje potencjalna konieczność przeprowadzenia dla urządzenia nadawczo-odbiorczego "koordynacji międzynarodowej" oraz zwrócił się do S.S.A. o wyrażenie w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia, stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca wyraziła pogląd o braku podstaw faktycznych i prawnych postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Wskazała, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja wymaga uzupełnienia w sposób wskazany w piśmie Prezesa UKE z czerwca 2011 r. – istnieje możliwość dokonania tego w trybie art. 155 k.p.a.- poprzez zmianę decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne załatwienie niniejszej sprawy, tj. w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Ponadto na podstawie przepisu art. 37 k.p.a. S. S.A. wniosła o: 1. "wyznaczenie dodatkowego, nie dłuższego niż wskazany powyżej, terminu załatwienia sprawy, 2. zarządzenie wyjaśnienia przyczyn oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, 3. podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz 4. ustalenie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Następnie w dniu 30 sierpnia 2012 r. (prezentata Kancelarii Głównej UKE) S. S.A. złożyła skargę na bezczynność do Prezesa UKE w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., wnosząc o: 1. zobowiązanie Prezesa UKE na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku w niniejszej sprawie; 2. stwierdzenie, stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność Prezesa UKE stanowi rażące naruszenie prawa lub ewentualnie, w razie wykazania przez Prezesa UKE, że podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE stanowi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi S. S.A. wskazała, że bezczynność Prezesa UKE trwa od dnia 17 czerwca 2011 r., tj. od daty przedstawienia swojego stanowiska przez skarżącą na wezwanie organu. Od tej pory brak jest jakichkolwiek aktywności organu, zmierzających do załatwienia przedmiotowej sprawy. Rażące naruszenie prawa, zdaniem skarżącej, polega na istnieniu już w dacie wszczęcia postępowania świadomości po stronie organu, iż jest ono bezprzedmiotowe ze względu na brak podstawy prawnej. Wskazała ona, że wszczęcie postępowania o stwierdzeniu nieważności nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 6,7,8,12 i 36 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, iż ponad roczny okres bezczynności organu spowodował stan niepewności prawnej blokujący podejmowanie przez S. inwestycji w sieć telekomunikacyjną LTE i zagrażający dalszemu prowadzeniu działalności gospodarczej wykonywanej w oparciu o posiadane pozwolenie radiowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Podkreślił, iż podjął czynność zmierzającą do wyjaśnienia sprawy, polegającą na wystosowaniu pisma z dnia [...] września 2012 r. do P. S.A. o przeanalizowanie udzielonych skarżącej pozwoleń radiowych. Wyjaśnił, iż celem tej czynności jest zabezpieczenie w przyszłości niezakłóconej pracy urządzeń radiowych pracujących w paśmie częstotliwości 876-880 MHz, przeznaczonych dla systemu GSM-R, dla celów bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Organ podkreślił, iż część zarzutów zawartych w skardze dotyczy kwestii stricte merytorycznych, związanych z oceną materialnoprawną (zasadnością) wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia radiowego udzielonego skarżącej. Zwrócił uwagę, iż w myśl art. 149 p.p.s.a. skarga na bezczynność może obejmować wyłącznie zarzuty związane z ewentualną koniecznością zobowiązania organu do podjęcia w określonym terminie decyzji, aktu lub czynności, nie zaś kwestii mających wpływ na merytoryczność przyszłego aktu lub czynności. Wskazał równocześnie, iż decyzja z [...] stycznia 2012 r. nie zawiera określenia służby telekomunikacyjnej oraz z uwagi na ewentualną potrzebę wszczęcia koordynacji stacji bazowych i terminali, co jest obowiązkowym elementem pozwoleń radiowych w myśl art. 145 ust. 4 P.t. (Prawo telekomunikacyjne z 16 lipca 2004 r.- Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.). W jego ocenie znaczna cześć argumentacji podniesionej w ramach zarzutu rażącego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. dotyczy podstaw wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, nie zaś samej bezczynności organu. W odniesieniu do zarzutu art. 12 k.p.a. organ podniósł, iż nie mógł kosztem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dążyć do jej załatwienia. Zaznaczył, iż oprócz okoliczności wydania decyzji przyznającej pozwolenie bez określenia rodzaju służby telekomunikacyjnej występuje jeszcze jedna okoliczność, która wymaga wnikliwego rozpoznania, a mianowicie kwestia konieczności przeprowadzenia koordynacji dla stacji bazowych i terminali przed wydaniem pozwoleń radiowych (Prezes UKE wskazywał na tę okoliczność w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania). Przy wydawaniu decyzji w sprawie wniosku o pozwolenie radiowe należy brać pod uwagę nie tylko uwarunkowania międzynarodowe ale i wewnętrzne związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, mając na uwadze między innymi fakt, że emisja sygnałów przez stacje bazowe sieci S. S.A. przy fizycznym zbliżeniu do stacji bazowych GSM-R, może wpłynąć na pracę sytemu GSM-R oraz spowodować zakłócenia urządzeń telekomunikacyjnych pracujących w sieciach GSM-R. W związku z opisaną powyżej koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu kolejowym oraz okolicznością, że nie jest jeszcze znany termin uruchamiania na relewantnym obszarze systemu GSM-R, sprawa nie została dotychczas rozstrzygnięta. Organ zaznaczył również, iż z uwagi na złożone przez S. S.A. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym skarżąca domaga się niezwłocznego załatwienia sprawy, zostało skierowane do P. S.A. pismo. Prezes UKE wskazał w nim zestawienie parametrów technicznych stacji bazowych, na które zostały wydane pozwolenia radiowe z pominięciem P. S.A., w celu zabezpieczenia w przyszłości niezakłóconej pracy urządzeń radiowych pracujących w paśmie częstotliwości 876 - 880 MHz, przeznaczonym dla systemu GSM-R, dla celów bezpieczeństwa ruchu kolejowego oraz zwrócił się z prośbą o przeanalizowanie załączonych do pisma wnioskowanych lokalizacji i parametrów technicznych stacji bazowych pod kątem możliwości współistnienia z wdrażanym w Polsce systemem ERTMS/ETCS i ERTMS/GSM-R, na zarządzanych przez P. S.A. liniach kolejowych. W piśmie tym Prezes UKE zwrócił się do P.S.A. o zajęcie stanowiska w terminie 14 dni od doręczenie pisma i zaznaczył, że po upływie tego terminu zostanie wydane rozstrzygnięcie. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. zatytułowanym: "Replika na odpowiedź Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ("Prezes UKE") z dnia [...] września 2012 r. ("Odpowiedź") na skargę z dnia [...] sierpnia 2012 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe wnioski. Zauważyła, że Prezes UKE nie podjął jakichkolwiek czynności związanych z przeprowadzeniem koordynacji międzynarodowej, zapowiadanej w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o stwierdzeniu nieważności. Podniosła, iż podjęta po wniesieniu skargi czynność polegającą na skierowaniu pisma do P. nie była niezbędna dla wyjaśnienia stanu faktycznego lub załatwienia sprawy, gdyż przedmiot postępowania nie ma nic wspólnego z systemem GSM-R (co było przedmiotem zapytania organu zawartego w tym piśmie). Zdaniem skarżącej pismo z dnia [...] września 2012 r. było jedynie czynnością pozorującą działanie organu w sprawie. Podkreśliła nadto, że P. nie jest stroną tego postępowania. Zdaniem skarżącej, nie polega na prawdzie twierdzenie organu, iż "sprawą kluczową przy wydawaniu pozwoleń radiowych dla S. jest kwestia zabezpieczenia w przyszłości niezakłóconej pracy urządzeń radiowych pracujących w paśmie (...) wyznaczonym dla GSM-R" i ta okoliczność przesądza o tym, "iż niemożliwym było wydanie rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 k.p.a.". Wskazane okoliczności, zdaniem skarżącej, nie mają bowiem znaczenia w sprawie. Podkreśliła raz jeszcze fakt zlekceważenia obowiązków przez Prezesa UKE - w tym obowiązku poinformowania strony o przyczynach zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy oraz wskazała na doniosłe skutki bezczynności organu utrudniające w znacznym stopniu prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Prezes UKE, w ocenie skarżącej, działa wbrew zasadzie maksymalizacji efektywnego wykonywania częstotliwości radiowych, lekceważy bezpieczeństwo publiczne i narusza jej konstytucyjne prawo do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, w myśl z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 10 stycznia 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej: ustawa zmieniająca) obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a Natomiast w myśl znowelizowanego art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie takie strona skierowała do organu w dniu [...] sierpnia 2012 r. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i orzeka w granicach danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w niniejszej sprawie, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Datą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest – dzień wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...] – pozwolenia radiowego dotyczącego używania urządzeń nadawczo-odbiorczych pracujących w stacjach bazowych szerokopasmowych cyfrowych systemów radiokomunikacyjnych standardu telekomunikacyjnego ETCI/LTE, t.j. [...] czerwca 2012 r., kiedy to organ wystosował do strony stosowne zawiadomienie. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązywane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Jak wynika z treści art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagających postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Szczególnie skomplikowany charakter sprawy administracyjnej może wynikać ze złożonego stanu faktycznego, wymagającego przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, jak i z niejasnego stanu prawnego, wymagającego starannej wykładni przepisów prawa lub też precedensowego charakteru rozstrzygnięcia. Zakwalifikowanie danej sprawy jako "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" względnie jako "sprawy szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie. Ze względu na doniosłe konsekwencje takiej kwalifikacji należy przyjąć, że organ administracji publicznej powinien powiadomić o tym stronę (uczestników postępowania); zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 159. Terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. mają charakter instrukcyjny dla organu prowadzącego postępowanie tylko pod tym względem, że ich wpływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji (B.Adamiak, J. Borkowski Polskie postępowanie 1996 s. 126). Jak wynika z akt administracyjnych w okresie od 2 czerwca 2011 r. tj. od daty wszczęcia postępowania do dnia 29 stycznia 2012 r. organ nie podjął żadnych działań w niniejszej sprawie. Chronologia pism znajdujących się w aktach sprawy była następująca: W dniu [...] czerwca 2011 r. organ wystosował do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. W dniu [...] czerwca 2011 r. skarżąca wystosowała do organu pismo będące odpowiedzią na powyższe zawiadomienie, a następnie w dniu [...] sierpnia 2012 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 29 sierpnia 2012 r. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z powyższego wynika jednoznacznie, że przez okres blisko 15 miesięcy organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Zaznaczenia wymaga, że to organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i pomimo tego przez tak długi okres nie realizował zasady ogólnej szybkiego i racjonalnego postępowania, zagwarantowanej przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Skoro sprawa, jak twierdzi organ, była skomplikowana, to organ winien był działając zgodnie z treścią art. 36 k.p.a. wystosować do strony pismo zawiadamiające o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy informując jednocześnie o przyczynach zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Organ dopiero po wniesieniu skargi zwrócił się pismem z dnia [...] września 2012 r. do P. S.A. w celu przeanalizowania załączonych do pisma wnioskowanych lokalizacji i parametrów technicznych stacji bazowych pod kątem możliwości ich współistnienia z wdrażanym w Polsce systemem ERTMS/ ETCS i ERTMS/GSM-R na zarządzanych przez P.S.A. liniach kolejowych. Na powyższe pismo otrzymał odpowiedź P.S.A. z dnia [...] września 2012 r. Do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie organ nie wydał stosownej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Prezes UKE naruszył w szczególności art. 12 k.p.a. mówiący o zasadzie szybkości postępowania, a także art. 35 i 36 k.p.a. Oznacza to, że Prezes UKE pozostawał w bezczynności albowiem nie podjął żadnych działań w niniejszej sprawie, w tym skutecznych prób zakończenia postępowania i wręcz zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl § 2 cytowanego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zgodnie z treścią wyżej przywołanego przepisu Sąd zobowiązał organ do wydania w terminie 14 dni stosownego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy również wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszania przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian." (Postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12). Stosując się do powyższych zasad, a także treści art. 149 p.p.s.a. Sąd był zobowiązany rozstrzygnąć, czy bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r.: "Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło." Okoliczności rozpoznawanej sprawy wprost prowadzą do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności. Prezes UKE nie podejmował bowiem żadnych działań mających na celu zakończenie postępowania, nie informował również skarżącej o przyczynach wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Nadto zdaniem Sądu, fakt wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej w sprawie decyzji ostatecznej (Pozwolenie radiowe), a następnie zaniechanie jakichkolwiek działań w kierunku wyjaśnienia, a następnie zakończenia postępowania, spowodowało dla adresata tej decyzji niekorzystny z punktu widzenia gospodarczego stan niepewności prawnej. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do bezczynności, a ponadto, iż postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.