IV SA/Wa 1415/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 24 sierpnia 2010r. Wójt Gminy P., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina P. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powołując się na § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), według którego na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" istnieje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Ponadto organ uzgadniający wskazał, iż przedmiotowa działka znajduje się w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]), utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia [...] w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr [...], poz. [...], ze zm.). Dodatkowo organ uzgadniający stwierdził, iż działki numer [...], [...], [...] nie są działkami budowlanymi. Działki są zadrzewione, oznaczone na mapie jako Lz, co tym samym wyklucza możliwość budowy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł w uzasadnieniu postanowienia, iż "Na wniosek Pana K. C. postanowieniem z dnia [...]lutego 2010 r. zostały uzgodnione warunki zabudowy zawarte w decyzji nr [...]. Powyższe postanowienie uzgadniało budowę dwóch domów mieszkalnych jednorodzinnych oraz dwóch budynków rekreacji indywidualnej między wyznaczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy (...), co stworzyło możliwość uzgodnienia planowanej budowy na terenie działki budowlanej." Na powyższe postanowienie K. C. wniósł zażalenie podnosząc że decyzja uzgodniona [...] lutego 2010 r. ustanowiła nieprzekraczalną linię zabudowy w strefie największego zadrzewienia. Skarżący wystąpił o przesunięcie linii zabudowy o 20 metrów w stronę jeziora, ponieważ chciał "przesunąć budynki rekreacyjne poza strefę zadrzewienia" oraz "uniknąć przez to wycinki kilku starych drzew, rosnących obecnie w strefie zabudowy zatwierdzonej przez RDOŚ O.". Jednocześnie skarżący stwierdził, iż "W miejscu, gdzie miałyby powstać budynki rekreacji indywidualnej, to znaczy w części od strony jeziora, rośnie kilka drzew około 50-cio letnich oraz wiele drzew młodych". Skarżący dodaje, że na terenie jego nieruchomości planowana jest budowa sieci wodociągowej (kanalizacyjnej), co nie zostało uwzględnione na załączonych mapach. Linia wodociągowo-kanalizacyjna "ogranicza strefę zabudowy i bardziej wymusza wycinkę drzew w celu pozyskania powierzchni pod zabudowę". Ostatecznie żalący stwierdził, że planowane budynki "nie wpływają na pogorszenie ochrony przyrody, a obok usytuowane są stare zabudowania oraz że przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy miałoby nie dopuścić do budowy "między drzewostanem". Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); art. 60, ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ centralny wskazał, że działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", wobec czego w przedmiotowej sprawie istotne było wyjaśnienie przez organ uzgadniający i wyrażenie stanowiska, czy w kontekście obowiązujących na terenie tej formy ochrony przyrody zakazów i wymagań, wprowadzonych rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji. Według art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.) "zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne". W związku z powyższym należy domniemywać, że zakazy wprowadzone na całym obszarze objętym ochroną na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] wynikają z potrzeby jego ochrony. W przypadku, gdyby wojewoda uznał, że na pewnej części obszaru podlegającego ochronie zabudowa lub inna zmiana sposobu użytkowania ziemi nie stanowi zagrożenia wewnętrznego dla jego walorów przyrodniczych i kulturowych nie wprowadziłby stosownych zakazów w rozporządzeniu, ponieważ ograniczenia takie może ustanowić tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości utworzonej formy ochrony przyrody (konstytucyjna zasada proporcjonalności). W sprawie położenia przedmiotowej działki w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż w sytuacji pokrywania się obszarowych form ochrony przyrody, w tym przypadku zespołu przyrodniczo-krąjobrazowego i obszarów Natura 2000, organ I instancji przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych w pierwszej kolejności rozważa, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów wprowadzonych rozporządzeniem (po 1 sierpnia 2009 r. uchwałą rady gminy) w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Następnie organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów wynikających z utworzenia na danym obszarze innej niż Natura 2000 formy ochrony przyrody, nie może i tak zostać zrealizowana. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podzielił stanowisko Organu I instancji, iż zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Wojewody [...] stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zmianą sposobu użytkowania ziemi w literaturze fachowej (z zakresu ochrony przyrody i nauk przyrodniczych) określa się zmianę rodzaju użytkowania, w związku z czym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, sadu, czy nawet nieużytku na zabudowę mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi i tym samym koliduje z celowością ochrony zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. Organ wskazał, że należy dojść do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Działki o numerach [...], [...], [...], na których mają być posadowione dwa budynki mieszkalne oraz dwa budynki rekreacji indywidualnej są obecnie zakwalifikowane w rejestrze gruntów jako grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone na mapach symbolem Lz. Zezwalając na zabudowę działek, należałoby zmienić ich kwalifikacje na działki budowlane, co stoi w sprzeczności z cytowanym zakazem i dlatego odmowa uzgodnienia planowanej inwestycji jest zdaniem organu zasadna. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł K. C., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] poprzez błędne uznanie, że w sprawie niniejszej nastąpi zmiana sposobu użytkowania ziemi. Wskazano też na naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono dotknięte uchybieniami, które uzasadniają jego wzruszenie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art, 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazach wynikających z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), (zwanego dalej: rozporządzeniem). W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ przytacza treść przepisów ustanawiających zakazy oraz formułuje tezę, że planowana inwestycja prowadząca do planowanej zabudowy je naruszy. Po pierwsze analiza treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia daje podstawy do stwierdzenia, że odmowa uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, generalnie została oparta na przekonaniu organu, iż realizacja inwestycji doprowadzi do przekształcenia obszaru, uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby oraz spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Po drugie z treści tego uzasadnienia można wysnuć wniosek, który nie znajduje akceptacji Sądu, iż na nieruchomości należącej do skarżącego nie można zrealizować jakiejkolwiek inwestycji, a nawet, że każda działalność budowlana prowadzi do przekształcenia przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zauważyć wszakże należy, iż rozporządzenie formułuje ograniczenia, które mają na celu zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych zespołu przyrodniczo- krajobrazowego "[...]". Przedstawiona przez organ argumentacja - w ocenie Sądu - nie mogła stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wynikający z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może być, zdaniem Sądu, utożsamiany z całkowitym zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego. O zniszczeniu, uszkodzeniu lub przekształceniu obszaru można mówić w przypadku takich prac jak na przykład: niwelacja wzgórza, wykopanie stawu, zmiana biegu rzeki czy wycięcie lasu. Natomiast nie można kwalifikować jako zniszczenia, uszkodzenia bądź przekształcenia obszaru - prac służących realizacji obiektu budowlanego, takich jak wykopy pod fundamenty. W ocenie Sądu błędne jest kwalifikowanie prac służących realizacji obiektu budowlanego, w konsekwencji istnienia budowli, z zasady jako uszkodzenia lub przekształcenia terenu. Sam organ nie sprecyzował dlaczego uważa, że forma architektoniczna planowanej zabudowy, jej gabaryty, czy umiejscowienie na działce (określone w projekcie decyzji o warunkach zabudowy) oraz jakie prace, związane z budową przez skarżącego planowanych budynków, doprowadziłyby do uszkodzenia czy przekształcenia całego obszaru objętego ochroną oraz uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby, a w konsekwencji negatywnie wpłynęłyby na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu objętego ochroną. Ponadto skarżący odpierając twierdzenie organu, iż inwestycja spowoduje przekształcenie obszaru, podniósł iż w pobliżu istnieje już zabudowa, co by znaczyło że budynki te są częścią istniejącego na terenie przedmiotowego zespołu krajobrazu. Sąd stwierdza, iż zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w rozporządzeniu, jak i w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przeciwko tożsamemu rozumieniu znaczenia tych pojęć przemawia chociażby treść art. 15 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody, w którym ustawodawca wyraźnie oddziela pojęcie "zmiany przeznaczenia" od pojęcia "użytkowania gruntów", posługując się tymi pojęciami oddzielnie. Sąd stoi na stanowisku, iż zakazu z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] nie można w każdym przypadku rozumieć jako bezwzględnego zakazu zabudowy. W ocenie Sądu organ w swojej argumentacji zinterpretował ten zakaz zbyt szeroko, ale i zbyt ogólnikowo uzasadnił swoje negatywne stanowisko. Uwagi dotyczące naruszenia przez doprowadzenie do realizacji, a następnie istnienia spornej inwestycji na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego były zdaniem Sądu zbyt kategoryczne. Tymczasem obowiązkiem organu uzgadniającego - mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy - było ustalenie, a następnie rozważenie czy inwestycja opisana w tym projekcie może być zrealizowana na spornym przedmiotowym, objętym ochroną, obszarze i w sposób przekonywujący przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ nie uzasadnił we wykazany wyżej sposób, że w niniejszej sprawie istotnie dojdzie do naruszenia przedmiotowego zakazu. Za zasadny zatem Sąd uznał zarzut skarżącego, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oparł się na ww. zakazie w oderwaniu od rzeczywistego wpływu zamierzonej inwestycji na obszar zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Z rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wynika, że zespół ten został utworzony w szczególnym celu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych. Walorami przyrodniczymi są ziemia, woda i powietrze wraz z żyjącymi na nich i w nich roślinami i zwierzętami, zaś walorami krajobrazowymi - w rozumieniu art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody - są wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - winien mieć na względzie powyższe, w tym również to, że realizacja obiektów budowlanych na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest możliwa i była realizowana. W efekcie organ dokona oceny planowanego rodzaju inwestycji, czyli tej konkretnej, objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, a nie w ogóle działalności budowlanej, pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych przedmiotowego terenu objętego ochroną; nadto odniesie się także do twierdzenia skarżącego, iż w pobliżu terenu inwestycji znajduje się już zabudowa. Dokonanie tej oceny możliwe jest zdaniem Sądu przez organ odwoławczy, nie zaszła więc konieczność uchylania także postanowienia wydanego przez organ I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art, 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.