IV SAB/Gl 126/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Rektora Uniwersytetu A w K. w przedmiocie spraw studentów - przyjęcia na studia doktoranckie Wydziału [...] Uniwersytetu A w K. postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu wpis sądowy w kwocie [...] zł ([...]). Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. P.T. złożył podanie do Kierownika Studium Doktoranckiego Wydziału [...] w Z., [...] Uniwersytetu A w K., z prośbą o przyjęcie na I rok stacjonarnych studiów doktoranckich w roku akademickim 2012/2013. W odpowiedzi uzyskał pisemną informację z dnia 18 czerwca 2012 r., iż z uwagi na nie złożenie do dnia 13 czerwca 2012 r. podania wraz z wymaganymi dokumentami, nie został zakwalifikowany do dalszego etapu postępowania rekrutacyjnego, w oparciu o § 4 ust. 4 w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały z dnia [...]r. nr [...] Senatu [...] Uniwersytetu A w K. Wezwaniem z dnia 28 czerwca 2012 r. P.T. zwrócił się do Rektora [...] Uniwersytetu A w K. o usunięcie naruszenia prawa w postaci: niedopuszczenia do rekrutacji na stacjonarne studia doktoranckie, nie wydania decyzji lub postanowienia o niedopuszczeniu do tejże rekrutacji oraz nie wystosowania wezwania do uzupełnienia dokumentacji rekrutacyjnej, czym naruszony został art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na wezwanie, Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna na studia doktoranckie na Wydziale [...] w Z., pismem z dnia 24 lipca 2012 r. poinformowała, że zgodnie z art. 196 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (tj. Dz. U. 2012 r. poz. 572) rekrutacja na bezpłatne studia doktoranckie odbywa się w drodze konkursu. Warunki i tryb rekrutacji, na studia doktoranckie w roku akademickim 2012/2013, określa Senat [...] Uniwersytetu A w K. w uchwale z dnia [...] r. nr [...]. Załącznik Nr 1 do tej uchwały pod tytułem "Warunki i tryb rekrutacji na studia doktoranckie w [...] Uniwersytecie A w K. w roku akademickim 2012/2013" nie przewiduje wystosowania przez władze Wydziału wezwania do uzupełnienia dokumentacji rekrutacyjnej. W myśl unormowania zawartego w § 4 ust. 4 w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 o treści (cytat): "Kandydaci na studia doktoranckie, którzy nie złożą wszystkich dokumentów wymienionych w § 4 ust. 2 w terminie wyznaczonym przez Wydziałowe Komisje Rekrutacyjne, nie zostaną dopuszczeni do dalszego postępowania rekrutacyjnego. Datą złożenia wszystkich dokumentów jest data ich wpływu do uczelni.". Zatem nie ma podstaw do dopuszczenia do dalszego etapu rekrutacji osoby, która w terminie nie dostarczyła wymaganych dokumentów. Jednocześnie sposób podpisywania w takich sprawach dokumentów wynika z regulacji zawartych w Uchwale Nr [...] z dnia [...] r. Rady Wydziału [...] w Z. [...] Uniwersytetu A w K. pod nazwą "Zasady i tryb działania Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej na studia doktoranckie Wydziału [...] w Z. na rok akademicki 2012/2013". P.T. pismem z dnia 10 sierpnia 2011 r. wniósł skargę na bezczynność Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej na studia doktoranckie Wydziału [...] w Z. i podtrzymał argumentację zawartą w pisemnym wezwaniu z dnia 28 czerwca 2012 r., domagając się wydania decyzji lub postanowienia, jak też wezwania do uzupełnienia dokumentacji rekrutacyjnej w sprawie przyjęcia na studia doktoranckie. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] Uniwersytetu A w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej na studia doktoranckie na Wydziale [...] w Z. z dnia 24 lipca 2012 r. Dodatkowo zaznaczył, iż rekrutacja na bezpłatne studia doktoranckie odbywa się w drodze konkursu i składa się z trzech etapów - postępowania formalnego i kwalifikacyjnego, w tym rozmowy kwalifikacyjnej oraz decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na studia doktoranckie (§ 2 ust. 1 uchwały Senatu z dnia [...] r. nr [...]). Zgodnie z podanymi do publicznej wiadomości na stronie internetowej informacjami kandydaci do dnia 13 czerwca 2012 r. zobowiązani byli złożyć podanie wraz ze wszystkimi załącznikami, czego skarżący nie uczynił. W tej sytuacji nie sposób uznać, iż spełnił warunki rekrutacji i został zakwalifikowany do dalszego etapu postępowania kwalifikacyjnego oraz dopuszczony do tzw. rozmowy kwalifikacyjnej. Wynikiem wszystkich etapów rekrutacji jest wydanie decyzji, w trybie art. 196 ust. 3 w związku z art. 169 ust. 5 i art. 207 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zdaniem organu, odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego w tych sprawach ma zapewnić minimum procedury niezbędnej dla ich załatwienia i zachowania zagwarantowanych ustawowo uprawnień strony, przy uwzględnieniu specyfiki szkoły wyższej, bowiem z treści art. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wynika, iż uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach działania i na zasadach określonych w tej samej ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a". Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie z tym przepisem, zakres sprawowania kontroli określony jest w szczególnej regulacji p.p.s.a., zwłaszcza w art. 3 § 2, który w zamkniętym katalogu wymienia rodzaje spraw podlegających kontroli w toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy przejaw działalności organów administracji publicznej podlega kontroli ze strony sądów administracyjnych, Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W związku z powyższym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko jeżeli organ administracji publicznej, będąc do tego prawnie zobowiązanym nie podejmuje decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie w sprawie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania organu wobec przedstawionego żądania skarżącego. Kontrola w sprawie bezczynności organu sprowadza się do ustalenia, czy organ miał obowiązek podjąć działania w sferze administracyjnej, objętej kontrolą sądu administracyjnego, a po drugie, co istotniejsze z uwagi na zarzut skargi, czy podejmowane w ramach art. 64 k.p.a. działania organu, nie mieszczą się w sferze kontroli sądu administracyjnego. Z analizy akt sprawy wynika, iż przedmiotem skargi, jak twierdzi sam skarżący, jest bezczynność Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej na studia doktoranckie Wydziału [...] w Z. [...] Uniwersytetu A w K., od której domaga się wystosowania wezwania do uzupełnienia złożonego przez siebie wniosku o przyjęcie na stacjonarne studia doktoranckie w roku akademickim 2012/2013 oraz wydania w sprawie decyzji lub postanowienia. W związku z takim określeniem przez skarżącego przedmiotem skargi w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy w tym zakresie możliwe jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Autonomia szkół wyższych oznacza, że organy uczelni posiadają tzw. władztwo wewnętrzne, które z woli ustawodawcy pozwala na wydawanie rozstrzygnięć nie podlegających kontroli sądownictwa administracyjnego i na ustalanie własnych zasad obowiązujących w działalności uczelni - w ramach zakreślonych ustawą. W zakresie autonomii mieści się także ustalenie warunków i trybu rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach. W kwestii przyjęcia na studia doktoranckie stanowi o tym art. 196 ust. 1 w związku z art. 169 ust. 2 ustawy o Prawo szkolnictwie wyższym. Norma zawarta w art. 169 ust. 2 określa, że to Senat uczelni ustala warunki i tryb rekrutacji, w tym prowadzonej w drodze elektronicznej dla poszczególnych kierunków studiów, przy czym uchwałę podaje się do wiadomości publicznej nie później niż do dnia 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała dotyczy i przesyła ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego. Rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub inny organ wskazany w statucie. Komisja rekrutacyjna podejmuje decyzje w sprawach przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10). Co więcej, w myśl art. 169 ust. 12 od decyzji komisji rekrutacyjnej służy odwołanie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, do uczelnianej komisji rekrutacyjnej, powołanej w trybie określonym w statucie. Natomiast podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia (art. 169 ust. 2). Powyższe prowadzi do wniosku, że jedynie w postępowaniu odwoławczym od wydanych z trybie art. 169 ust. 10 ustawy o Prawo szkolnictwie wyższym decyzji można złożyć odwołanie, celem zbadania prawidłowości prowadzonego postępowania rekrutacyjnego na studia, w tym w kwestii zachowania przez kandydatów warunków formalnych i trybu rekrutacji (art. 169 ust. 14). Wskazać przy tym należy, iż ustawa Prawo o szkolnictwie o wyższym nie wprowadziła innej odmiennej regulacji dotyczącej sądowej kontroli podejmowanych czynności w zakresie ustalania i ogłaszania warunków rekrutacji na studia doktoranckie. W ocenie Sądu, czynności te (dotyczące ustalania i ogłaszania warunków rekrutacji na studia doktoranckie) podejmowane w trybie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz na podstawie przywołanej uchwały Senatu Uczelni nie mieszczą się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto, w myśl art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, a więc podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Jednakże te ogólne odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest tożsame z koniecznością wydawania aktów administracyjnych w trakcie realizacji rekrutacji, której dopiero wynik końcowy przybiera postać decyzji administracyjnej. Z tego powodu nawet doręczonego skarżącemu pisma z dnia 18 czerwca 2012 r. nie można zaliczyć do aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Treść cytowanego przepisu wskazuje, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Czynności stanowiące przedmiot skargi nie mają umocowania prawnego, bowiem nie są ani decyzją ani postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3 p.p.s.a ). Żądanie przez skarżącego tych czynności nie mieści się w kategorii spraw, w których organ na podstawie prawa materialnego byłby zobowiązany do podjęcia sformalizowanego aktu administracyjnego, decyzji, czy postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. formy działania administracji charakteryzuje się jako niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, o charakterze publicznoprawnym (a tylko w tym zakresie działalność administracji publicznej została poddana sądowej kontroli) oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (podobnie J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 22; por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 roku, sygn. akt I SA 1326/96, nie publikowane). W konsekwencji, jedynie możność przypisania wszystkich powyższych cech działaniu (lub bezczynności) organu administracji, skutkować będzie otwarciem drogi do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle wyżej przytoczonych unormowań należy stwierdzić, że postępowanie rekrutacyjne jest postępowaniem wewnętrznym, prowadzonym na warunkach i w trybie określonym w uchwale senatu uczelni. Senat uczelni autonomicznie ustala procedurę rekrutacyjną, która całkowicie może odbiegać od przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają więc do tej procedury zastosowania z wyjątkiem wyraźnie określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, a odnoszącym się do decyzji (w tym przypadku art. 169 ust. 10). Zatem zgodnie z art. 207 tej ustawy do decyzji w sprawach przyjęcia kandydata na studia, w tym na studia doktoranckie, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. i te decyzje podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do czynności podejmowanych w ramach samego postępowania rekrutacyjnego, które jak wyżej wskazano, odbywa się na podstawie ustalonych w ramach autonomii szkół wyższych warunków i trybu rekrutacji, nie stosuje się przepisów k.p.a. Fakt zastrzeżenia w tej wewnętrznej procedurze instytucji tożsamych lub zbliżonych do przewidzianych w k.p.a nie oznacza, że podlegają one reżimowi tego Kodeksu, a w konsekwencji, że są one objęte kognicją sądów administracyjnych. W tym konkretnym przypadku organ nie ustalał, nie stwierdzał, czy też nie potwierdzał jakiegokolwiek uprawnienia (obowiązku) strony wynikającego z przepisu prawa. Czynności, jakie organ podjął, były jedynie czynnościami organizacyjnymi i formą przekazania informacji. Z przywołanej wcześniej regulacji art. 3 ustawy p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się natomiast do sprawdzenia, czy rzeczywiście ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, Sąd bierze przy tym pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. Wskazać przy tym należy, iż ustawa Prawo o szkolnictwie o wyższym nie wprowadziła regulacji dotyczącej sądowej kontroli podejmowanych czynności w zakresie ustalania i ogłaszania warunków rekrutacji na studia doktoranckie. W ocenie Sądu, czynności te (dotyczące ustalania i ogłaszania warunków rekrutacji na studia doktoranckie) podejmowane w trybie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz na podstawie wskazanej w opisie stanu faktycznego uchwały Senatu nie mieszczą się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. W konsekwencji, żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie upoważnia organów uczelni do wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia, czy innego aktu administracyjnego kierowanego do skarżącego, ani stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do sformułowanego przez skarżącego żądania. Z tych też względów uznać należało, iż zaskarżone czynności nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wynika to ze specyfiki działania szkół wyższych i ich prawnie zagwarantowanej autonomii od innych organów administracji. Szkoła wyższa pełni swoistą funkcję organu administracyjnego wyłącznie w zakresie spraw określonych w art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, co nie podlega dowolnej modyfikacji. Do innych kategorii spraw niż określone w ustawie nie będzie możliwe zastosowanie przepisów k.p.a. i nie będą one również miały charakteru administracyjnego. Tym samym zbędne jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę odrzucił, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.ps.a.