VII SA/Wa 1936/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy Miasta C. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania B. i K. K. – uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na okoliczność, że od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012r., znak: [...], odmówił uchylenia na wniosek B. i K. K., w postępowaniu wznowieniowym, decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych 1-2-3, w skład której wchodzą: pawilon stacji paliw o konstrukcji kontenerowej; 2 wiaty o konstrukcji stalowej nad stanowiskami tankowania; instalacja paliwowa, w tym: 2 podziemne zbiorniki paliwa o pojemności po 50 m ³, 2 obustronne dystrybutory paliwa z systemem odsysania oparów, stanowisko zlewowe paliwa; zbiornik LPG – 20 m³ oraz dystrybutor gazu propan – butan; kanalizacja sanitarna; znaki reklamowe i drogowe; wewnętrzny układ komunikacyjny oraz niezbędne zagospodarowanie terenu na działkach o nr ew. [...],[...],[...] i [...] w C. przy ul. J. uznając, że B. i R. K. nie mają interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy uznał, iż decyzja Wojewody narusza prawo. Podał, że wnioskujący są właścicielami działek o nr ew. [...] i [...]. Powyższe działki miały dostęp do drogi publicznej – ulicy B. poprzez działki nr ew. [...],[...] i [...], należące do Gminy Miasto C. i mające status drogi. Kwestionowany projekt budowlany zakładał wykorzystanie działek nr ew. [...] i [...] do budowy wyjazdu z planowanej stacji paliw. Realizacja w/w inwestycji spowodowała odcięcie dotychczasowego wjazdu na działki nr ew. [...] i [...] z ulicy B. po w/w działkach nr ew. [...],[...],[...]. Skoro stanowiące własność wnioskodawców działki przylegały bezpośrednio do działek drogowych nr ew. [...] i [...], to posiadały za ich pośrednictwem dostęp do ulicy [...], przy czym dostęp ten mógł obejmować zarówno wjazd na działki jak i wyjazd. W wyniku realizacji spornej inwestycji możliwość korzystania z działek nr ew. [...] i [...] została ograniczona wyłącznie do wyjazdu z działek wnioskodawców, przy czym możliwość ta jest dodatkowo ograniczona krawężnikiem o wysokości 12 cm nad poziom jezdni wyjazdowej ze stacji paliw. W świetle powyższego, w ocenie organu, B. i K. K. posiadali przymiot sprawy w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...]. Analiza akt postępowania poprzedzającego wydanie powyższej decyzji Prezydenta Miasta C. potwierdza, że B. i Kr. K. nie brali udziału w tym postępowaniu. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...], znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa - strony postępowania – B. K. i K. K. – bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Stosownie do treści art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło więcej niż 5 lat. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w przepisie. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...], znak: [...] wynika, że ostatnie jej doręczenie stronie nastąpiło w dniu [...] lutego 2012r. Z uwagi na powyższe, mimo stwierdzenia zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest obecnie możliwości uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] stycznia 2007r., Nr [...] : [...] oraz wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasto C.. W odpowiedzi na skargę GINB wnosił o jej odrzucenie, bowiem decyzja weryfikowana w postępowaniu nadzorczym została wydana przez organ skarżącej Gminy, lub o oddalenie skargi i w zakresie tego stanowiska Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2011r. odmawiającą uchylenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji Prezydenta C. z dnia [...] stycznia 2007r. i stwierdzająca, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem prawa jednak odmawiająca jej uchylenie bowiem od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło 5 lat. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż w ocenie składu orzekającego Gmina Miasto C. ma interes prawny do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o którym mowa w art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydając kontrolowaną decyzję z dnia [...] stycznia 2007r. Prezydent Miasta C. nie działał jako podmiot reprezentujący Gminę – Miasto C., lecz wykonywał kompetencje określone w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanym i do jego podstawowych obowiązków należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (art. 81 ust. 1 pkt 2). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego. Prezydent miasta na prawach powiatu jest wiec jednocześnie starostą a pracownicy urzędu miasta w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami starostwa. Gmina Miasto C. (jako osoba prawna) wykazała swój interes prawny do wniesienie skargi w niniejszej sprawie. Gmina jako właściciel działek o nr Ew. [...],[...] i [...] położonych w sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycja była stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę dlatego też nie ma podstaw, do odrzucenia skargi. Oceniając zaś zaskarżoną decyzję pod kątem zarzutów skargi, sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 7,77,107 k.p.a. Należy podkreślić, że ostateczna decyzja Prezydenta C. z dnia [...] stycznia 2007r. wydana była w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia ma budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Prowadząc postępowanie na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. organ architektoniczno – budowlany ustalił, że stronami w postępowaniu będą właściciele działek objętych inwestycją oraz inwestor. Stąd składający wniosek o wznowienie postępowania nie brali udziału w postępowaniu. Sprawa o wznowienie postępowania prowadzona jest w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, lecz nie zmienia to jej zasadniczego przedmiotu. Zarówno więc w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Uznając, iż decyzja Prezydenta Miasta C. wydana [...] stycznia 2007r., jest dotknięta wadą naruszenia prawa tj., że została wydana mimo, iż B. i K.K. będący stronami w tym postępowaniu, nie brali w nim bez własnej winy udziału Główny Inspektor Nadzoru budowlanego uznał, iż przymiot strony wnioskujących wynika z faktu, że działki o nr [...] i [...], których właścicielami są wnioskujący miały dostęp do drogi publicznej – ulicy B. poprzez działki [...],[...] i [...] będące własnością Gminy Miasta C. i mające statut drogi. Ponieważ projekt budowlany zakładał wykorzystanie dwóch z tych działek do budowy wyjazdu z planowanej stacji paliw, organ uznał że możliwość korzystania przez wnioskujących z działek [...] i [...] została ograniczona wyłącznie do wyjazdu z ich działek. Organ odwoławczy nie przeanalizował jednak przedłożonych przez Gminę dokumentów tj. pism Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C. – z 14 lutego 2012r. i z 6 czerwca 2012r. z których wynika, że działki wnioskujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie posiadły wjazdu od ulicy B. poprzez działki [...],[...], [...] a wjazd od tej ulicy poprzez działki o nr ew. [...] i [...] stanowiące również własność gminy. W tym miejscu Sąd powtórnie podkreśla, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W ocenie Sądu organ nie przeprowadził szczegółowej analizy materiału dowodowego jakim dysponował w przedmiocie istnienia po stronie wnioskujących przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i nie uzasadnił w tym zakresie swojego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.