II SA/Bk 693/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. S. - N. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tarasu rekreacyjno - widokowego - oddala skargę.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2012 r. numer [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy tarasu rekreacyjno – widokowego na dachu budynku handlowo – usługowego wraz z nadbudową budynku o klatkę schodową, na działkach nr [...] położonych przy A. L. w Ł. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła inwestor M. B. Pierwsza wydana w sprawie decyzja Prezydenta Miasta (z dnia [...] grudnia 2012 r.) została uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwagi na nieprecyzyjne ustalenie poszczególnych warunków zabudowy, pozwalające na różnorodne interpretacje. SKO oceniło, że: organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego niezgodnie z warunkami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących ustalania warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu; wskazał wielkość wskaźników nowej zabudowy wartościami granicznymi jako "od – do", co nie jest dopuszczalne, a nadto wskazane wielkości nie wynikają z analizy; wyłącznie inwestorowi doręczono decyzję wraz z załącznikami pomijając uczestników postępowania; w aktach brak dowodu o uzgodnieniu projektu decyzji z zarządcą drogi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo – usługowego o klatkę schodową i budowie tarasu rekreacyjno – widokowego na dachu tego budynku, obejmującą teren działek o numerach [...] położonych przy A. L. w Ł. Wskazał następujące obowiązujące parametry nowej zabudowy: linia zabudowy jako 4 m od linii rozgraniczającej A. L., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej po nadbudowie 10, 5 m – 11 m; szerokość elewacji frontowej nadbudowy 4 – 5 m, dach płaski, otoczony attyką, obowiązek harmonijnego nawiązywania formy i geometrii tarasu i dachu projektowanej nadbudowy do dachu budynku inwestora oraz budynku mieszkalnego na działce nr [...]. W pozostałym zakresie tj. co do wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku po nadbudowie, układu głównej kalenicy dachu – organ nie dokonał ustaleń z uwagi na realizację inwestycji w obrysie budynku istniejącego. Ustalił natomiast warunki w zakresie odbioru odpadów (pojemniki do czasowego gromadzenia odpadów stałych), obsługi komunikacyjnej (istniejącym zjazdem publicznym, którego wykonanie polecił uzgodnić z zarządcą drogi), nałożył obowiązek urządzenia miejsc postojowych minimum 15 na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Nakazał realizować obiekt zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i z zapewnieniem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ wskazał, że ze sporządzonej analizy (jej część tekstowa i graficzna stanowią załączniki do decyzji) wynika tzw. dobre sąsiedztwo, bowiem sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, działki inwestora mają dostęp do drogi publicznej, są wyłączone z produkcji rolnej, inwestycja będzie realizowana na terenie, na którym znajduje się zabudowa usługowa, a projekt decyzji uzgodniono z właściwym zarządcą drogi. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. S. – N. i J. N. (posiadający tytuły własności i użytkowania wieczystego do działek sąsiednich o numerach [...]) zarzucając następujące uchybienia: ustalenie wysokości nadbudowy jako 10, 5 – 11 m nie wynika z analizy, bowiem na obszarze analizowanym budynki usługowe mają wysokości od 7 do 9 m, a jedynie budynek wojskowy – 11 m, z tym że jest on zlokalizowany na obrzeżu obszaru analizowanego; szerokość elewacji na obszarze analizowanym wynosi od 10 do 77m, a nie 4 - 5 m; w punkcie 4. decyzji opisano budynek mieszkalny, który nie istnieje na wymienionych w tym punkcie działkach; przewidziano budowę tarasu rekreacyjno – widokowego nie określając, z jaką działalnością będzie on związany; nie zapewniono mieszkańcom sąsiednich budynków wystarczającego zabezpieczenia przed ingerencją w prywatność ich mieszkańców. Wskazali, że prowadzone jest jednocześnie postępowanie o zmianę sposobu użytkowania części piętra budynku, a jeśli zostanie wydane – zalegalizuje to możliwość prowadzenia działalności o znacznej uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich budynków. Zarzucono również brak szczegółowej analizy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. SKO w Ł. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Oceniło, identycznie jak organ I instancji, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z jakimikolwiek przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Te ustalenia oparto na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym (jego granice ustalono w odległości trzykrotności frontu działki od strony A. L.), na którym istniejąca zabudowa (jednorodzinna, gospodarcza, usługowa i inna) pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Również gabaryty i forma architektoniczna zamierzenia mają cechy niezaburzające istniejącego na analizowanym terenie ładu przestrzennego, zwłaszcza że będą realizowane w obrysie istniejącego budynku. Stąd nie było konieczności ustalenia szerokości elewacji frontowej, a ustalono jedynie nieobowiązująco szerokość elewacji frontowej projektowanej nadbudowy (zgodnie z wnioskiem inwestora jako 4 - 5 m). Przyjęto wyższą od średniej, która wynosi 9 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wykorzystując regulację § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, który dopuszcza wprowadzanie odstępstw od średniej jeśli wynika to z analizy. Jak stwierdził organ, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, bowiem po wschodniej stronie A. L. znajduje się budynek jednostki wojskowej o wysokości 11 m. Stąd ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w rozpoznawanym przypadku jako 10, 5 – 11 m z dachem płaskim, otoczonym attyką, było dopuszczalne. SKO oceniło natomiast jako wykraczające poza jego kompetencje ustalenia dotyczące ograniczenia uciążliwości inwestycji dla mieszkańców budynków sąsiednich wskazując, że konkretne rozwiązania architektoniczne o takim celu mogą zostać przedstawione dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego w punkcie 5. decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto zastrzeżenie o konieczności projektowania i realizowania inwestycji w sposób zapewniający poszanowanie występujących w zasięgu jej oddziaływania interesów osób trzecich. Organ wskazał też, że w kwestionowanej odwołaniem decyzji ustalono rodzaj zabudowy jako usługowa, a funkcję jako budynek handlowo – usługowy i z tą działalnością będzie związany zamierzony taras rekreacyjno – widokowy. Zgodnie również z wymaganiem § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przesłano stronom wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, natomiast z pełną analizą strony mogły zapoznać się w trakcie postępowania. SKO skorygowało jedynie błędne ustalenie organu I instancji zawarte w punkcie 4. jego decyzji, o podłączeniu budynku handlowo – usługowego, a nie jak powinno być prawidłowo - mieszkalnego, do niezbędnej infrastruktury technicznej. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego J. N. i E. S. – N. wskazując, że narusza ona ich interes prawny, bowiem legalizuje niezgodne z prawem prowadzenie przez sąsiadów działalności gastronomicznej, która już kilkakrotnie doprowadzała do zakłócenia porządku publicznego, co zakończyło się sprawą sądową. Sąsiedzi bezprawnie zmienili również sposób użytkowania budynku, który pierwotnie miał być wykorzystywany jako sklep meblowy i hurtownia zabawek, a nie lokal gastronomiczno – rozrywkowy. Faktycznie sąsiedzi wybudowali już "projektowaną" klatkę, natomiast w wyniku wcześniejszych działań rozebrali nielegalne wejście na dach – taras i zlikwidowali parasole, co doprowadziło do umorzenia postępowania legalizacyjnego. Zdaniem skarżących nie zabezpieczono ich stosownymi zapisami decyzji przed nadmiernym hałasem (art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), nie ustalono precyzyjnie przeznaczenia tarasu, ustalono bezpodstawnie zakres oddziaływania inwestycji na granicy z ich działką, mimo że budynki są połączone ścianami, naruszono również § 11 i 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali, że dla tej samej nieruchomości decyzją numer [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części piętra budynku handlowo – usługowego na lokale usługowe z zakresu gastronomii i handlu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadniczo sprowadzają się one do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1pkt 30 oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust.1 pkt 5). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005r. (sygn. IVSA/Wa 950/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. (Dz. . Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia. Przenosząc powyższe ogólne uwagi dotyczące charakteru decyzji o warunkach zabudowy i jej miejsca w procesie inwestycji, na grunt kontrolowanego postępowania administracyjnego, zauważyć należy, że przedmiotem złożonego w dniu 23.09.2011r. wniosku M. B. było żądanie ustalenia warunków zabudowy dla budowy tarasu rekreacyjno – widokowego na płaskim dachu istniejącego już budynku położonego w Ł. przy ulicy A. L. [...] oraz nadbudowy tegoż budynku o klatkę schodową dla komunikacji pionowej prowadzącej na taras. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony do organu już po ostatecznym zakończeniu postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowolnego przystosowania dachu budynku dla potrzeb "ogródka" kawiarnianego. Jak wynika bowiem z nadesłanych na żądanie Sądu i dopuszczonych jako dowód, akt administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł., dotyczących postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].08.2011r. Nr [...], postępowanie w sprawie samowoli zostało umorzone jako bezprzedmiotowe po stwierdzeniu przez organ, że doszło do faktycznej likwidacji samowolnie wcześniej wykonanych elementów zabudowy dachu dla potrzeb wykorzystywania go jako tarasu użytkowego. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie była kwestionowana przez skarżących. Złożony zatem w dniu 23.09.2011r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy tarasu rekreacyjno – widokowego na dachu budynku z nadbudową klatki schodowej jako drogi komunikacji prowadzącej na dach, nie służył inwestycji już zrealizowanej ale inwestycji przyszłej. Stąd sugerowana w skardze pozorność działań inwestorki, okazała się twierdzeniem niepopartym faktami. Pozostałe zarzuty skargi także są nietrafne w kontekście regulacji prawnej wyznaczającej przesłanki uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dla potrzeb rozpatrzenia wniosku została przeprowadzona analiza sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z planowanym zamierzeniem, która pozwoliła na określenie cech urbanistyczno – architektonicznych przedsięwzięcia, dostosowujących je do otoczenia. Obszar objęty analizą zakreślono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki inwestorki, co zważywszy, że nieruchomość położona jest na obszarze zabudowanym, należało uznać za wystarczające do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Cechy zabudowy, w tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku po nadbudowie klatki schodowej przewidziano w odniesieniu do istniejącej w analizowanym obszarze wysokości budynków położonych na terenie jednostki wojskowej. Podkreślić należy, że wysokość budynku inwestorki nie ulegnie zmianie na całej powierzchni a wyłącznie na powierzchni nadbudowywanej klatki schodowej tj. wyjścia na dach. W judykaturze i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, ze wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można w określonych przypadkach odnosić także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro ustawodawca wprost nie wskazał, że chodzi wyłącznie o tego rodzaju działki. Ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa, nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (vide: wyrok NSA z 7.06.2011r. sygn. II OSK 952/10, Lex Nr 992669). Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza też nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ja pogodzić z zastanym stanem rzeczy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3.03.2011r. sygn. IISA/Łd 1371/10, Lex Nr 994162). Zarzuty skarżących nie dotyczą zresztą prawidłowości wyboru cech architektoniczno – urbanistycznych dostosowujących planowaną zabudowę do zabudowy już istniejącej, ale zabezpieczenia w decyzji ich interesów prawnych jako osób trzecich. Sąd zgadza się ze stwierdzeniem organu, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, nie ma obowiązku badania zgodności planowanej zabudowy czy sposobu zagospodarowania terenu, z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki. Na etapie warunków zabudowy nakazuje się jedynie inwestorowi przestrzeganie norm techniczno – budowlanych na dalszym etapie realizacji inwestycji. Na tym właśnie polega ochrona interesów osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy. Sama decyzja ani nie przesądza o prawie do prowadzenia inwestycji w konkretnym miejscu ani nie upoważnia do prowadzenia prac budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu, jest w ogóle możliwa. Zauważyć też należy, ze skarżący uciążliwości budowy tarasu rekreacyjno – widokowego upatrują w jego służebnej roli dla kawiarni prowadzonej na piętrze sąsiedniego budynku, podczas gdy sentencja kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o tak konkretnym powiązaniu. Skład orzekający sądu administracyjnego, przy braku skargi osoby będącej wnioskodawcą ustalenia warunków zabudowy i przy zasadzie niepogarszania sytuacji prawnej strony skarżącej, którą są sąsiedzi, nie znajduje podstaw do upatrywania w tak ogólnym sformułowaniu charakteru tarasu, naruszenia prawa. Opis przedsięwzięcia zawarty we wniosku i przeniesiony do sentencji decyzji o warunkach zabudowy, nie pozwalał na dokładniejsze określenie zakresu oddziaływania inwestycji. Budowa tarasu na dachu istniejącego budynku nie zmienia oddziaływania całego obiektu względem otoczenia, w tym na nieruchomość skarżących. Zabezpieczenia przed hałasem, którego upatrują w wykorzystywaniu tarasu dla przypuszczalnych potrzeb inwestorki, skarżący winni się domagać na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jak trafnie wywiódł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14.03.2012r. sygn. IVSA/Po 1223/11 (Lex Nr 1146103), hałas związany z planowana inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego. W przypadku, jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oczywiście także w trakcie użytkowania obiektu, nadmierny hałas może stanowić podstawę do powiadomienia właściwego organu ochrony środowiska o konieczności wydania decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu. Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)