II OSK 2724/12

Dnia 11 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2012 roku sygn. akt II SAB/Gd 32/12 o odrzuceniu skargi Z.W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Kolbudy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Z.W. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Kolbudy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 10 marca 2012 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o stwierdzenie, że w postępowaniu przed organem I instancji – Wójtem Gminy Kolbudy - prowadzonym od dnia 1 września 2003 r. a zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., dotyczącym zmiany stanu wód na działce nr [...] położonej w [...], gmina [...] "nastąpiła niezgodność z prawem nie wydania decyzji administracyjnej, w wyniku czego doszło do powstania ogromnych szkód na działce nr [...]". Skarżący wniósł ponadto o stwierdzenie na podstawie art. 4171 § 3 k.c., że "niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje obowiązek jej wydania, stanowi stwierdzoną niezgodność z prawem – naruszenia art. 35 § 3 k.p.a." Wójt Gminy Kolbudy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych zostało zakończone w administracyjnym toku instancji. Powyższa skarga została przez Sąd I instancji zakwalifikowana jako skarga na przewlekłość postępowania. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że chociaż Wójt Gminy Kolbudy prowadził postępowanie w sprawie z przekroczeniem terminów zakreślonych przepisami k.p.a., jednakże ostatecznie w dniu 14 lipca 2009 r. (a nie jak mylnie wskazały strony w dniu 4 lutego 2008 r.) wydał decyzję w sprawie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, z uwagi na zmiany stanu wody na działce nr [...], ze szkodą dla działki nr 13/9, położonych w Jankowie. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło decyzję Wójta Gminy Kolbudy w całości i nałożyło na I.W. i A.W. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego na stanowiącej ich własność działce nr [...] (położonej w [...]), poprzez usunięcie z powierzchni tej działki wszelkiego nawiezionego gruzu i ziemi (oraz wszelkich innych substancji, które zostały nawiezione) do głębokości, od której zaczyna się warstwa gruntu rodzimego, a ponadto wyznaczyło termin wykonania obowiązku określonego w punkcie drugim decyzji na siedem miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Skargi wniesione od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostały oddalone wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 398/11. Orzeczenie to jest prawomocne od dnia 26 stycznia 2012 r. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w chwili wniesienia przedmiotowej skargi, postępowania organu I instancji nie można było uznać za przewlekłe. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nie ma podstaw prawnych do wskazania sposobu rozstrzygnięcia ani też nakładania sankcji na organ administracji publicznej z powodu stwierdzonej przewlekłości postępowania. W sytuacji, kiedy żądana czynność została wykonana, pomimo uprzedniej zwłoki, organ nie pozostaje w bezczynności. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że żądanie oparte na wskazywanym w skardze art. 4171 § 3 k.c. należy zgłosić do sądu powszechnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Skarżący podniósł następujące zarzuty kasacyjne. Po pierwsze, zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Po drugie, naruszenie prawa materialnego tj. art. 4171 § 3 k.c. poprzez błędną wykładnię. Skarżący wniósł o zmianę postanowienia oraz o uchylenie postanowienia o odrzuceniu skargi i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W zarzutach skargi kasacyjnej skarżący podkreśla dwie kwestie. Po pierwsze, że od wydania orzeczenia na podstawie art. 4171 § 3 k.p.a. uchyla się zarówno sąd powszechny jak i wojewódzki sąd administracyjny. Po drugie zaś, że istota bezczynności sprowadza się do niewydania decyzji w odpowiednim, wynikającym z przepisu art. 35 k.p.a., terminie, a niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia terminu na wydane decyzji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 417¹ § 3 k.c. nie określa podstaw skargi do sądu administracyjnego, ale odsyła do właściwych przepisów o postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, które regulują "stwierdzenie we właściwych postępowaniach niezgodności z prawem niewydania decyzji", jakkolwiek posługują się innymi zwrotami prawnymi, które określają rodzaje skarg, które mogą być wniesione do sądu administracyjnego. Chodzi tu przede wszystkim o skargę na bezczynność, a od 11 kwietnia 2011 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) o skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zmiany stanu prawnego, po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., a później ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. oraz ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2011 r., spowodowały rozszerzenie podstaw do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, których celem jest między innymi stwierdzenie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ miały miejsce z naruszeniem prawa (niezgodność z prawem niewydania decyzji w rozumieniu art. 417¹ § 3 k.c.). Wskazane wyżej akty normatywne nie zawierają przepisów przejściowych, które stanowiłyby podstawę do ich stosowania w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie tych przepisów. W związku z tym zasadniczy problem w tej sprawie sprowadzał się do tego, czy można stosować przepisy o skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach administracyjnych, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją ostateczną wydaną przed 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt sprawy bezspornie wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie objęte przedmiotową skargą do Sądu I instancji, zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r., skarga na bezczynność w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej była powiązana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, a uwzględnienie skargi na bezczynność organu, stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r.), polegało wyłącznie na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie decyzji. Sąd nie mógł zobowiązać organu do wydania decyzji, jeżeli organ wydał już decyzję i nie miał podstaw do orzekania wyrokiem o tym, czy niewydanie decyzji w terminie miało miejsce z naruszeniem prawa. Jeżeli organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny umarzał postępowanie sądowe (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009, nr 4, poz. 63). Ten stan prawny miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, albowiem decyzja ostateczna, kończąca postępowanie administracyjne została wydana w dniu [...] lutego 2011 r. Skoro przed zakończeniem postępowania administracyjnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2011 r., skarżący nie wnosił skargi na bezczynność organu i w tym czasie obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz odrębnego rozstrzygania o tym, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z naruszeniem prawa, to z uwagi na brak przepisu przejściowego, który by na to pozwalał, brak jest podstaw do stosowania nowych przepisów o skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną przed zmianą stanu prawnego. Oznacza to, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a., nie przysługuje w sprawach, które zostały zakończone decyzją ostateczną wydaną przed dniem 11 kwietnia 2011 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Sąd I instancji trafnie przyjął, że skoro postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., to skarga na przewlekłość postępowania w tej sprawie jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), aczkolwiek trafność tego stanowiska wymaga dodatkowej argumentacji, którą przedstawiono wyżej. Ubocznie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 417¹ § 3 k.c., "stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji" jest konieczne, jeżeli strona dochodzi naprawienia szkody na tej podstawie prawnej, przy czym spełnienie tego warunku nie jest konieczne, jeżeli przepisy odrębne stanowią inaczej. Uwzględnienia więc wymaga, że przed zmianą przepisów dotyczących skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, sąd administracyjny nie orzekał odrębnie o tym, że niewydanie decyzji (bezczynność organu) było niezgodne z prawem. Dopiero na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, zmieniony został przepis art. 149 p.p.s.a., w ten sposób, że dodano zdanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Dopiero ten przepis nakłada na sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi, obowiązek rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ także o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie było to rażące naruszenie prawa. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.