II OSK 1326/13

Dnia 18 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1201/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1201/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi [...] S.A w siedzibą w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] czerwca 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, oddalił skargę. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Wnioskiem z 12 kwietnia 2012 r. [...] S.A. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] grudnia 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Ryglic z [...] września 2009 r., znak: [...] w sprawie wymierzenia [...] S.A. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 425.651,61 zł za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania złożony został również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji podniesiono, iż dla wstrzymania wykonania wystarczającym jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i przedstawione we wniosku okoliczności sprawy wskazują że takie prawdopodobieństwo w niniejszej sprawie ma miejsce, a co za tym idzie, wniosek o wstrzymanie wykonania, jest uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...], odmówiło wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu odniesiono się do ustawowej przesłanki wstrzymania z art. 152 k.p.a. Nadto wskazano, że kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja, była także przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który uznał, że jest prawidłowa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...]S.A. podnosząc, że uzasadnionym jest wstrzymanie wykonania decyzji, bowiem dla takiego rozstrzygnięcia wystarczającym jest uprawdopodobnienie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nie zaś udowodnienie tej okoliczności. Podniesiono także, że uiszczenie kary pieniężnej może doprowadzić do wyrządzenia spółce szkody. Rozpatrując powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, stwierdzając, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym we wniosku, nie jest spełniona przesłanka wskazująca na prawdopodobne uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z orzecznictwa jednoznacznie wynika, iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, czyli gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Organ administracji, oceniając, czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w pierwszej kolejności musi ocenić czy zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo, że postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ustalenie prawdopodobieństwa zaistnienia tych okoliczności otwiera dopiero drogę do oceny prawdopodobieństwa wskazującego na inne merytoryczne rozstrzygnięcie istoty sprawy niż w decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 13 listopada 2009 r. sygn. akt: II OSK 1296/2008). Innymi słowy, organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego. W orzecznictwie jednak podkreśla się, że wydanie postanowienia w trybie art. 152 § 1 k.p.a powinno być traktowane jako środek ostateczny, nade wszystko również oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zatem wstrzymanie wykonania decyzji, jako godzące w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych traktowane powinno być wyjątkowo i powinno mieć miejsce tylko w przypadku, gdy spełnione są przesłanki dające podstawę do takiego rozstrzygnięcia. Art. 152 § 1 k.p.a określa tylko jedną przesłankę tj. prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Odnośnie podnoszonych argumentów dotyczących szkody wyrządzonej spółce wskazano, że okres ponad 3 lat, jaki upłynął od wydania decyzji powinien umożliwić spółce zgromadzenie niezbędnych środków finansowych dla zapłacenia kary. Spółka powinna mieć świadomość, że zapłata administracyjnej kary pieniężnej, pomimo skierowania skarg do sądów administracyjnych, może okazać się nieunikniona. Aktualnie nie ma przeszkód prawnych aby spółka dobrowolnie, lub przy zastosowania środków egzekucyjnych, zapłaciła karę pieniężną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła [...] S.A., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie art. 152 § 1 i § 2 k.p.a i uznanie, iż nie została spełniona przesłanka wskazująca na prawdopodobne uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Uzasadniając zarzut podano, że prawdopodobnym jest, iż w wyniku wznowienia postępowania decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] grudnia 2009 r. zostanie uchylona. Ponadto w skardze wskazano na możliwość wyrządzenia skarżącej spółce szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia. Sąd I instancji oddalając skargę przypomniał, że będący podstawą zaskarżonego postanowienia art. 152 § 1 k.p.a dotyczy przypadków wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli jest prawdopodobnym, że w wyniku wznowienia postępowania decyzja może zostać uchylona. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skoro wstrzymanie wykonania decyzji na mocy art. 152 § 1 k.p.a dotyczy ostatecznej decyzji administracyjnej, to interpretacja przesłanek wstrzymania, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, powinna mieć charakter ścieśniający. Użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej stanowić będzie naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zatem wstrzymanie wykonania jest środkiem ostatecznym. Sąd wskazał, że we wniosku o wstrzymanie, uzasadniając powyższe prawdopodobieństwo, powołano przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a wskazując na nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody. Okoliczności te podlegają ocenie ze strony organu, który bada, czy mogą one doprowadzić do innego merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy niż w decyzji ostatecznej. Jakkolwiek zatem kwestia prawdopodobieństwa, że w wyniku wznowienia postępowania decyzja może zostać uchylona, może być kwestionowana w związku z pewną ocennością i uznaniowością organu dokonującego badania tej przesłanki, na co wskazuje strona skarżąca, to jednak w niniejszej sprawie kwestia ta została przesądzona w wyniku wydania decyzji z [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, którą w mocy utrzymało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (vide: odpowiedź na skargę k. 17 i protokół rozprawy k. 47). Kolegium uznało, iż nie jest prawdopodobnym uchylenie decyzji z [...] grudnia 2009 r. w wyniku wznowienia postępowania uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a i wobec późniejszego rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji nie można organowi zarzucać błędu w jego rozumowaniu. Zatem brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji z [...] grudnia 2009 r. Podnoszone natomiast w skardze kwestie możliwości wyrządzenia skarżącej spółce szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia, nie należą do przesłanek administracyjnego wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a, stąd nie mogą rzutować na prawidłowość zaskarżonego postanowienia. Skargą kasacyjną [...] S.A zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. art. 152 § 1 k.p.a poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] czerwca 2012 r., podczas gdy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji, 2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez pobieżną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie merytorycznie błędnego wyroku, 3. art. 7 i 8 k.p.a poprzez przekroczenie zasad orzekania na zasadach uznania administracyjnego i wydanie orzeczenia sprzecznego ze słusznym interesem strony. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w niej przepisów. Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja procesowa zawarta w art. 152 § 1 k.p.a służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji. Zastosowanie tej instytucji uzależnione jest od stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, przy czym ocena stopnia tego prawdopodobieństwa, dokonanego w oparciu o występujące w sprawie okoliczności, należy do właściwego organu. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Podkreślić należy, że jako przesłankę wznowienia postępowania strona wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, podnosząc, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Te nowe okoliczności to oświadczenie notariusza sporządzającego umowę przeniesienia własności nieruchomości nr [...] z 2 lutego 2009 r., że przy podpisywaniu umowy był on poinformowany przez sprzedającego, że prowadzi on uprawę drzew, będącą wynikiem samozasiania się drzew gatunku brzoza z przeznaczeniem na opał oraz oświadczenie P.M. z 26 marca 2012 r. o braku stosownego zapisu w akcie notarialnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższych okoliczności słusznie nie uznano za uprawdopodabniające uchylenie decyzji z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w wyniku wznowienia postępowania. Samo stwierdzenie ziszczenia się przesłanki wznowieniowej z 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. w przypadku stwierdzenia, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, i wznowienie na tej podstawie postępowania administracyjnego, nie uprawdopodabnia jeszcze uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Istotne jest bowiem wykazanie, że pojawienie się nowego dowodu wywarło wpływ na treść decyzji. Jednocześnie wskazać należy, że Sąd I instancji nie mógł nie zauważyć tego, że kwestia prawdopodobieństwa, że w wyniku wznowienia postępowania decyzja może zostać uchylona, została przesądzona w wyniku wydania decyzji z [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. i 80 K.p.a. Przepisy te odnoszą się m.in. do obowiązku organów wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to organy zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W niniejszej sprawie obowiązek ten został prawidłowo zrealizowany. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.