II OSK 998/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1885/12 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. K. na rzecz H. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012r., sygn. akt: VII SA/Wa 1885/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.S. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, stwierdził że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 360 zł tytułem kosztów postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Na wniosek W. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie budynku garażowego oraz pomieszczenia śmietnikowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na inwestora A. B. oraz J.K. obowiązek rozbiórki części pomieszczenia śmietnikowego wystającej o 0,18m na działkę sąsiednią o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą współwłasność W. i H.S., oraz rozbiórkę ( obcięcie ) okapu o 0,21 m - 0,25m w taki sposób, aby nie wystawał na teren działki sąsiedniej, a także nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia w zakreślonym terminie i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku garażowego i rozbudowanego śmietnika uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], została utrzymana w mocy decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r, Nr [...]. Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. inwestor wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2011r., Nr [...], w związku z wniesieniem do Sądu Rejonowego w L. pozwu o przeniesienie na jego rzecz za wynagrodzeniem części działki sąsiedniej nr ewidencyjny [...], której granice zostały naruszone podczas budowy pomieszczenia śmietnikowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. poinformował inwestora o braku podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r, Nr [...]. Jednocześnie organ stwierdził, iż wynik postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w L. będzie rzutować na zakończenie postępowania. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., działając z urzędu, zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku garażowego oraz pomieszczenia śmietnikowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r, Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia H. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wykupienie przez inwestora części działki sąsiedniej będzie determinowało brak konieczności wykonania prac rozbiórkowych nakazanych w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2011r, Nr [...]. W związku z tym organ odwoławczy uznał, iż "co prawda postępowanie cywilne prowadzone przed Sądem Rejonowym w L. nie uniemożliwia wydania przez PINB w L. decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie, to z uwagi na słuszny interes inwestora zasadnym jest zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy z pozwu A. B. i J. K. z dnia [...] września 2011r. o przeniesienie własności części działki za wynagrodzeniem". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu postępowania cywilnego toczącego się w trybie art. 231 § 1 k.c. za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego. Zarzuciła także naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów zawartych w zażaleniu oraz naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie jest zasadny i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W ocenie sądu kwestia rozstrzygnięcia sprawy cywilnej w przedmiocie zobowiązania skarżącej i jej małżonka do przeniesienia na rzecz inwestora części własności nieruchomości nr ewidencyjny [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji w sprawie odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. z dnia [...] marca 2004r, Nr [...]. Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego podjęły czynności naprawcze mające doprowadzić budowę budynku garażowego oraz pomieszczenia śmietnikowego do stanu zgodnego z prawem, w wyniku czego wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2011r, Nr [...], nakładająca na inwestora określone obowiązki oraz utrzymująca ją w mocy decyzja M.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r, Nr [...]. Dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestora części zajętej przez niego nieruchomości skarżącej. Sąd zwrócił uwagę, że konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zatem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji korzystnej dla inwestora z uwagi na jego słuszny interes. Z tego powodu sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. - naruszenie art. 97 §1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i w rezultacie nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracyjny, - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a zwłaszcza niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie zachodził bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem tej sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie skarżącego istnienie tego związku przyczynowego stwierdził M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na słuszny interes inwestora. Skarżący podkreślił, że na wypadek zakończenia postępowania cywilnego i przeniesienia na inwestora własności części nieruchomości sąsiedniej za wynagrodzeniem, czynności rozbiórkowe pomieszczenia śmietnikowego, uprzednio wykonane, będą pozbawione racjonalnego wytłumaczenia. Po zakończeniu postępowania cywilnego postępowanie administracyjne naprawcze, prowadzone na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, będzie kontynuowane, z tym że decyzja w sprawie odstępstw będzie dotyczyć postępowania w sprawie wykonania projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, bez uprzedniej konieczności wykonania czynności rozbiórkowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od J. K. na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa, ponieważ brak jest bezpośredniego związku pomiędzy kwestią prejudycjalną tj. prowadzonym postępowaniem cywilnym a możliwością rozpatrzenia sprawy administracyjnej tj. wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Samo bowiem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał, wpływ faktyczny lub prawny na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W odniesieniu do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 7 kpa stwierdzono, że w niniejszej sprawie podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęto wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Nie sposób mówić o słusznym interesie jednego z uczestników postępowania, gdy narusza on zagwarantowane konstytucyjnie prawo własności drugiego uczestnika i godzi w interes społeczny, a tak jest w niniejszej sprawie wobec niewątpliwego faktu, że inwestorzy przekroczyli granicę swojej nieruchomości, wkraczając na teren nieruchomości sąsiedniej. Podniesiony zatem w skardze kasacyjne zarzut naruszenia art. 7 kpa nie jest uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona uzasadnionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przepisu wskazywanego w podstawie kasacyjnej, tj. art. 97 §1 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołuje się jednak – i to wielokrotnie - do treści art. 97 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd przyjął zatem, że zarzuca naruszenie tego właśnie przepisu, a nie art. 97 §1 pkt 4 p.p.s.a. Należy nadto zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie skarżący powołał się w skardze kasacyjnej jedynie na pierwszą z wymienionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, tj. na naruszenie przepisów prawa materialnego i wskazał, że to naruszenie polegało jego zdaniem jednocześnie na błędnej wykładni prawa materialnego i niewłaściwym jego zastosowaniu. Powołując zaś naruszone przepisy - skarga kasacyjna wymienia art. 97 §1 pkt 4 kpa oraz art. 7 kpa. Sformułowanie zatem zarzutów kasacyjnych nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powiązanie jednak tych zarzutów z ich uzasadnieniem, pozwala na ich merytoryczne rozpoznanie. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej i brak wyraźnego połączenia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody do merytorycznego rozpoznania zarzutów (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006r., nr 8, poz. 108). Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez błędne przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i w rezultacie nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ administracyjny. W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej przez niego sprawie nie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 kpa, albowiem brak było bezpośredniego związku pomiędzy prowadzonym postępowaniem cywilnym a możliwością rozpatrzenia sprawy administracyjnej tj. wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Art. 97 § 1 pkt 4 kpa przewiduje, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania jest uzależnione od konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, pkt 5 Komentarza aktualizowanego do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el 2014). Pomiędzy postępowaniem w sprawie głównej a zagadnieniem wstępnym musi zatem istnieć bezpośrednia zależność. Jeżeli w toku sprawy wyłoniło się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, "nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, LEX nr 489631). Dla istnienia bezpośredniej zależności przesądzająca jest treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia wydawanego w sprawie głównej. Prawidłowa jest dokonana przez sąd pierwszej instancji ocena, że rozstrzygnięcie sprawy cywilnej w przedmiocie zobowiązania H. i W. S. do przeniesienia na rzecz inwestorów: A. B. i J. K. części własności nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy wydanie decyzji w sprawie odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. z dnia [...] marca 2004r, Nr [...]. Dla dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest niezbędne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przeniesienia na inwestora części zajętej przez niego nieruchomości. Trafnie zatem w zaskarżonym wyroku przyjęto, że w niniejszej sprawie nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, albowiem nie istniała konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, bez którego rozstrzygnięcie tej sprawy nie było możliwe. Nieuzasadniony jest więc zarzut skargi kasacyjnej błędnego przyjęcia, ze w niniejszej sprawie nie istniało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania. Prawidłowo zatem w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezasadny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie, a zwłaszcza niepodjęcie w toku postępowania administracyjnego wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionuje ustalonego przez organy stanu faktycznego dotyczącego odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i przekroczenia granic nieruchomości sąsiedniej oraz przedmiotu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania zainicjowanego przez skarżącego. Nie wskazuje też jakie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy należało jeszcze w postępowaniu administracyjnym wykonać. Trafnie ocenił sąd administracyjny pierwszej instancji, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym podjęcie zaskarżonego postanowienia przeprowadzone zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęto wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W sprawie prawidłowo wyważono interes publiczny i słuszny interes stron. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 kpa nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.