I SA/Wa 1117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] marca 2012 r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urzędu [...] z [...] lutego 1980 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] wraz z udziałem wynoszącym [...] części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, co do udziału wynoszącego [...] części. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Objecie gruntu przez Gminę W. nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.. Termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. przez byłego właściciela upłynął w dniu [...] maja 1949 r. Wniosek dekretowy nie został złożony. Według odpisu aktu notarialnego z [...] stycznia 1929 r. rep. Nr [...] przedmiotowa działka gruntu została kupiona przez J.H.. Spadek po niej, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z [...] sierpnia 1960 r. [...] nabyły córki: W.H. i M.B. po ½ części każda z nich. Decyzją z dnia [...] lutego 1980 r. nr [...] Kierownik Wydziału Urzędu [...] orzekł o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] wraz z udziałem wynoszącym [...] części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, co do udziału wynoszącego [...] części. W dniu [...] kwietnia 1981 r. został zawarty akt notarialny Rep. A nr [...] umowa sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] wraz z udziałem wynoszącym [...] części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców oraz ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu co do udziału wynoszącego [...] części. W dniu 29 marca 1988 r. W.H. złożyła, w trybie art. 89 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. Spadek po zmarłej dnia [...] marca 2002 r. W.H. na mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2002 r. [...] Sądu Rejonowego w G., nabyła siostra M.H. w całości. Działając w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku z dnia 29 marca 1988 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, opisanego w księdze wieczystej nr [...], na rzecz M.H. oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej udziału wynoszącego [...] oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali mieszkalnych nr nr [...], [...] i [...]. M.H., wnioskiem złożonym dnia 23 grudnia 2010 r., zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o sprzedaży lokali mieszkalnych nr nr [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W.. Rozpoznawana sprawa dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z udziałem wynoszącym [...] części w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Aktualnymi właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] są K.M. i K.M.. W ocenie organu nadzoru w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1980 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] nieruchomości stanowiła własność Skarbu Państwa. Jako chybiony organ uznał zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9), jakoby dawnym właścicielom przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje: 1. osobom zamieszkałym w tych domach w charakterze najemców lokali, 2. repatriantom, 3. osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia. Wynika z tego, że to najemcy wymienieni w pkt 1 mieli pierwszeństwo nabycia lokalu przed osobami wywłaszczonymi. Wskazany powyżej przepis rozporządzenia obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. Prawo pierwszeństwa najemców potwierdza również treść § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. (Dz. U. z 1970 r. Nr 13, poz. 120), zgodnie z którym najemców lokali mieszkalnych w budynkach położonych na terenach przeznaczonych do oddania w użytkowanie wieczyste oraz dzierżawców takich terenów należy zawiadamiać pisemnie o przeznaczeniu tych terenów do oddania w użytkowanie wieczyste z równoczesną sprzedażą położonych na nich domów (budynków). Zatem stan faktyczny sprawy potwierdza, że kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 1980 r. została wydana przed złożeniem, w dniu 29 marca 1988 r., wniosku następcy prawnego dawnego właściciela dekretowego. Natomiast stan prawny wskazuje, że to najemcy przysługiwało pierwszeństwo nabycia lokalu mieszkalnego. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy oraz na podstawie analizy ówcześnie obowiązujących norm prawa - ustaw i rozporządzeń, brak jest zdaniem organu podstaw do uznania, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu prawa, tym bardziej w stopniu rażącym. Również ocena kwestionowanej decyzji w świetle pozostałych kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1980 r. W skardze na decyzje Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. M.H. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ administracji stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 2. naruszenie art. 11 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w wyniku braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz niezbadania stanu faktycznego sprawy; 4. błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez całkowicie błędne przyjęcie, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. nie jest obarczona wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] zezwalając osobom fizycznym na nabycie lokalu nr [...] dopuścił się rozporządzenia cudza własnością, gdyż Skarb Państwa nie był właścicielem wspomnianego lokalu (budynku), nie było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do wystawiania lokalu na sprzedaż dotychczasowym najemcom; 5. naruszenie § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9); 6. naruszenie art. 5 w zw. z art. 8 - dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - dekret z 11 października 1946 r. Dz. U. Nr 57, poz 321 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że z uwagi na brak odmowy ustanowienia na rzecz dawnego właściciela prawa użytkowania wieczystego w zakresie przedmiotowego lokalu nr [...], to wyłącznie przeddekretowy właściciel tej nieruchomości, był właścicielem lokalu nr [...]; 7. naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu [...] [...] z dnia [...] lutego 1980 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy; 8. naruszenie art. 8, art. 11 oraz art. 12 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowaniu; 9. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; 10. naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) poprzez jego niezastosowanie, a przez to pozbawienie odwołujących się prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność 11. ;naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia drogi do dochodzenia uzasadnionych roszczeń odszkodowawczych; 12. naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: "(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w internie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie(...)". Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W sprawie jest bezsporne, że lokal nr [...] położony w budynku na działce gruntu, przy ul. [...] w W. stanowi nieruchomość objętą działaniem przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jest również bezsporne, że w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu, a który to termin w rozpoznawanej sprawie upłynął z dniem [...] maja 1949 r., nie został złożony wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej. Kontrolowana zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nadzorczą decyzja w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] została wydana w dniu [...] lutego 1980 r. Rozważenia więc wymaga czy w dacie wydania tej decyzji Skarb Państwa mógł dysponować tą nieruchomością czy ten dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością jak to zarzucono w skardze. Stosownie do art. 1 powołanego dekretu, z dniem wejścia w życie dekretu tj. z dniem 21 listopada 1945 r. wszelkie grunty na obszarze W. przeszły z mocy prawa na własność gminy W., a następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. grunty te stały się własnością Państwa. Zgodnie zaś z art. 5 dekretu, budynki, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W., pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. W razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy o czym stanowi art. 8 dekretu. Treść powyżej powołanych przepisów dekretu wprost wskazuje, że w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] zarówno grunt nieruchomości przy ul. [...] stanowił własność Skarbu Państwa – z mocy art. 1 dekretu jak również własnością Skarbu Państwa był budynek posadowiony na tej nieruchomości – z mocy art. 8 dekretu. Budynek stał się własnością Skarbu Państwa dlatego, że wobec tego iż nie został złożony wniosek w trybie i terminie przewidzianymi w art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowemu właścicielowi gruntu nie zostało przyznane prawo wieczystej dzierżawy (wcześniej prawo własności czasowej), a w takiej sytuacji, zgodnie z art. 8 dekretu, budynki położone na gruncie przeszły na własność gminy a następnie z dniem 13 kwietnia 1950 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Wykładnia przepisu art. 8 dekretu dokonana w skardze jest nieprawidłowa. Regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy zarówno sytuacji gdy został złożony wniosek dekretowy a w wyniku jego rozpatrzenia została wydana decyzja o nieuwzględnienie tego wniosku, jak również sytuacji gdy wniosek dekretowy w ogóle nie został zgłoszony. W obu tych sytuacjach nie doszło do przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa wieczystej dzierżawy. Sprowadzenie regulacji z art. 8 dekretu tylko do sytuacji gdy zostało wydane orzeczenie odmawiające przyznania wieczystej dzierżawy powodowałoby, że w lepszej sytuacji byliby ci dotychczasowi właściciele gruntu, którzy nie złożyli wniosku o jakim stanowi art. 7 dekretu od tych, którzy taki wniosek złożyli a wniosek ich byłby nieuwzględniony. Przy takiej wykładni art. 8 jaką zaprezentowano w skardze, to dotychczasowy właściciel gruntu nieskładając wniosku z art. 7 dekretu pozostawałby właścicielem budynku natomiast w sytuacji złożenia wniosku dekretowego i jego nieuwzględnienia budynki położone na gruncie przechodziły na własność gminy. Taka wykładnia tego przepisu podważałaby także sens regulacji zawartej w art. 7 dekretu. Należy jeszcze tylko wskazać, że orzeczenie o odmowie przyznania prawa wieczystej dzierżawy mogło zapaść tylko w wyniku rozpatrzenia wniosku dekretowego, a gdy wniosku takiego nie zgłoszono, to organ nie wydawał orzeczenia o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy, gdyż organ administracji nie działał w tym przedmiocie z urzędu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wydając decyzję o sprzedaży lokalu nr [...] Skarb Państwa jako właściciel mógł nim rozporządzać, a zatem zarzuty skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 5 w zw. z art. 8 dekretu z 26 października 1945 r. w zw. z art. XXXIX § 3 przepisów wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – dekret z 11 października 1946 r. są nieuzasadnione. Również niezasadnie skarżąca zarzuca naruszenie § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r., Nr 2, poz. 9). Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje: 1. osobom zamieszkałym w tych domach w charakterze najemców lokalu, 2. repatriantom, 3. osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia. Przepis ten wyraźnie wskazuje kolejność w jakiej należy realizować prawo pierwszeństwa osób wskazanych w przepisie i niewątpliwie wynika z niej, że pierwszeństwo najemcy wyprzedza pierwszeństwo wywłaszczonego. Sąd Najwyższy, rozważając charakter prawny pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, w uchwale z 23 lipca 1992 r. III CZP 62/92 (publik. OSNCP 1992, nr 12, poz. 214) stwierdził, ze pierwszeństwo to polega przed wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę sama rzecz. Jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie dysponowania rzeczą w sposób je naruszający. W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, to że w dacie wydawania kontrolowanej decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] tj. w dniu [...] lutego 1980 r. w ogóle nie były zgłoszone żadne roszczenia ani wcześniej dotychczasowej właścicielki ani jej następców prawnych a dotyczące nieruchomości dekretowej. Tak więc kwestia pierwszeństwa nie istniała wówczas. Po raz pierwszy z roszczeniem wystąpiła spadkobierczyni dotychczasowej właścicielki nieruchomości – W.H. składając w dniu 29 marca 1988 r. wniosek w trybie art. 89 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Organ nadzoru prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i wyprowadził z tego właściwe wnioski, które uzasadniają odmowę stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z [..] lutego 1980 r. Tym samym zarzuty skargi naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego licznie wymienionych nie znajdują uzasadnienia. Należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie wskazała jaki istotny wpływ na wynik sprawy ma zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powiadomienie stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Ponieważ, ze względów wyżej podniesionych, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem nie znajdują potwierdzenia zarzuty skargi naruszenia powołanych przepisów Konstytucji RP, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.