II SA/Kr 1413/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E.J, na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E.J. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] znak: [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.M. i pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego - pizzeria na dz. nr [...] w I. . Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. E.J. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Starosta B. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. wznowił wyżej opisane postępowanie. Decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak [...] Starosta B. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji Starosty B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania ustalił, iż E.J. - spadkobierczyni po J.D. , właścicielu działki nr [...] w I. - o wydanym dla W.M. pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 12 kwietnia 2012 r. z zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. znak: [...]. Jej wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do Starostwa w dniu 19 kwietnia 2012 r. nadany listem poleconym w dniu 18 kwietnia 2012 r., został więc zachowany termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. Organ I instancji uznał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) prawidłowo ustalono strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż obszar oddziaływania projektowanego obiektu mieści się w granicy działki inwestora tj. na dz. nr [...] w m. I. . Dlatego właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich nieruchomości nie są stronami postępowania. E.J. nie jest więc stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. i nie zachodzą okoliczności określone w art. 145 §1 pkt. 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym). Od decyzji tej odwołała się E.J. , zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z powodu błędnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu mieszczącego się wyłącznie w granicy działki inwestora, art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez brak poszanowania uzasadnionego interesu strony odwołującej się, a także naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a, poprzez brak właściwego wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W odwołaniu wnosi się o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, iż W.M. we wrześniu 2011 r. rozpoczął budowę zjazdu z drogi publicznej wykonując nasyp ziemi i gruzu, którego część najwyższa jest usytuowana w granicy działek nr [...] ,[...] , uniemożliwiając naturalny spływ wód opadowych i powodując zagrożenie podtapiania działki nr [...] użytkowanej rolniczo. Lokalizacja zjazdu o takiej konstrukcji zdaniem strony odwołującej się uniemożliwia uprawę obrzeży działki z użyciem maszyn rolniczych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w piśmie z dnia 12 kwietnia 2012 r. stwierdził, iż budowa przedmiotowego zjazdu odbywa się zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Zdaniem E.J. planowany obiekt wraz z budową zbiornika na ścieki i parkingu dla kilkunastu samochodów szkodliwie oddziałuje na działkę nr [...] i jako spadkobierca po zmarłym właścicielu tej działki E.J. została pozbawiona możliwości zabezpieczenia swojego uzasadnionego interesu prawnego. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść art. 148 uznając, że został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wskazany w tym przepisie. Wskazano również na powoływany jako podstawa wniosku o wznowienie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zgodnie z powyższym, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany był do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę, co łączyło się nierozerwalnie z ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji. Obszar ten objął nieruchomość wskazaną we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. wyłącznie działkę nr [...] I. Organ II instancji zauważył, iż decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. obejmuje jedynie budowę budynku handlowo-usługowego - pizzerii na działce nr [...] w I.j, zgodnie z wnioskiem W.M. z dnia 5 kwietnia 2011 r. o wydanie pozwolenia na budowę tego budynku. Orzeczenie decyzji nie zawiera budowy zjazdu z drogi powiatowej, który zaprojektowano także na działce nr [...] w I. (pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] ). Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wymieniono jedyną działkę nr [...] w I. . Po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji dokonał oceny posiadania przez E.J. interesu prawnego do udziału w postępowaniu ustalając, iż wnioskodawca nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Działka nr [...] jest położona poza obszarem oddziaływania obiektu. Nie było więc podstaw prawnych do merytorycznej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że zarówno we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] kwietnia 2012 r., a także w odwołaniu z dnia 26 czerwca 2012 r., nie przytoczono konkretnych podstaw prawnych do uchylenia decyzji ostatecznej i nie przedstawiono żadnych racjonalnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa. W sytuacji stwierdzenia braku przymiotu strony, na mocy przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ miał prawo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w E.J. , zarzucając jej naruszenie art.138 k.p.a. polegające na rozpatrzeniu przez Wojewodę odwołania skarżącej, przy jednoznacznym stwierdzeniu, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania oczywiste naruszenie przepisów postępowania - art. 11, 107 § 3 k.p.a. polegające na braku spójności pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, powodujące jej wewnętrzną sprzeczność, a nadto braku rzetelnego ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutów odwołania, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. naruszenie art. 3 pkt 20 i art. 28 ust 2 prawa budowlanego przez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów i w konsekwencji nie przyznanie skarżącej przymiotu strony, podczas gdy prawidłowo wyznaczony obszar oddziaływania obiektu prowadzi do wniosku, że w związku z jego budową został naruszony uzasadniony interes skarżącej, powodując ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] w następstwie wybudowanego i usytuowanego w granicy działek nr ew. [...] i nr ew. [...] zjazdu z drogi publicznej, a powyższe ograniczenia wynikają z naruszenia przepisu § 79 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430); art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2005 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 poz. 2019) oraz przepisów art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, naruszenie przepisu art. 5 ust 1 pkt 9 prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że skarżąca formułuje zarzuty wyłącznie w odniesieniu do budowy zjazdu, która to kwestia nie była przedmiotem decyzji objętej wznowieniem postępowania. Uczestnik postępowania W.M.w piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. wniósł o oddalenie skargi i poparł stanowisko Wojewody . Wskazał, że w jego ocenie postawa skarżącej wynika wyłącznie z jej złośliwości, a nie z racji merytorycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność uchylenia decyzji obu tych organów. Nie wyjaśniły one bowiem wszystkich okoliczności sprawy, błędnie ustalając stan faktyczny, który przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia. Wojewoda ustalił, że przedmiotowa decyzja Starosty B. o pozwoleniu na budowę obejmuje jedynie budowę budynku handlowo-usługowego - pizzerii na działce nr [...] w I. i nie dotyczy budowy zjazdu z drogi powiatowej, który zaprojektowano także na działce nr [...] w I. (pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]). Takie ustalenie nie jest zgodne z prawdą. Decyzja Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011r. zatwierdza bowiem projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę. W wyrzeczeniu decyzji o pozwoleniu na budowę wprawdzie nie sformułowano wprost, iż dotyczy ona również budowy zjazdu, jednak w uzasadnieniu tej decyzji powołano się na decyzję ZDP w B. z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] , która dotyczy wyrażenia zgody na budowę zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] Dolna do działki nr [...] położonej w miejscowości I. na warunkach określonych szczegółowo w decyzji. Również na projekcie zagospodarowania działki (mapa sytuacyjno - wysokościowa), stanowiącej część zatwierdzonego projektu budowlanego, widnieje zjazd z drogi. Na mapie tej widnieje pieczęć i napis: "Niniejszym projekt budowlany zatwierdza się i udziela pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego - pizzeria w m. I. dz. nr [...] decyzją nr [...] z dnia [...]06.2011 r. znak[...] " oraz podpis osoby upoważnionej przez Starostę, nie ulega więc wątpliwości, że zjazd z drogi publicznej był objęty udzielonym pozwoleniem na budowę. Dodatkowo należy wskazać, że zjazd był również objęty decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2009 r., znak [...]. Także organy nadzoru budowlanego przyjęły, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 10 czerwca 2011 r. obejmuje również budowę zjazdu z drogi powiatowej, na co wskazuje pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 12 kwietnia 2012 r., którego kopię skarżąca przedłożyła do akt sprawy na rozprawie. Z kolei w decyzji organu I instancji stwierdzono jedynie, że "prawidłowo ustalono strony postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż obszar oddziaływania projektowanego obiektu mieści się w granicy działki inwestora tj. na dz. nr [...] w m. I. ", nie analizując tej okoliczności w żaden sposób. W decyzji o pozwoleniu na budowę rzeczywiście znajduje się zapis, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego zamyka się w granicach działki inwestora, jednakże stwierdzenie tego faktu nie zwalnia organu rozstrzygającego kwestię wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozważenia, czy zapis taki jest zgodny z prawdą. Należy podkreślić, że na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądza, czy E.J. powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Sąd stwierdził błąd w ustaleniach faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, a zatem przedwczesne jest dokonywanie oceny legitymacji skarżącej do występowania w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy właściwe w sprawie wznowienia powinny wziąć pod uwagę cały zakres inwestycji, a w szczególności fakt, że wydane pozwolenie na budowę obejmuje również budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...]. Dopiero wówczas należy ocenić, czy inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżącej oraz szczegółowo uzasadnić, czy w takiej sytuacji E.J. powinna była brać udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę dla W.M. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie ma racji skarżąca dopatrując się wewnętrznej sprzeczności w zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia, że E.J. nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę i jednocześnie rozpoznania jej odwołania od decyzji I instancji. Postępowanie w przedmiocie wznowienia jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania pierwotnego. Osoba, która uważa, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu pierwotnym ma prawo do kontroli instancyjnej decyzji wydanej w sprawie wznowienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy jest to decyzja dla niej niekorzystna. Taka osoba jako inicjująca wznowienie zawsze jest stroną postępowania w przedmiocie wznowienia, natomiast ocena, czy powinna była brać udział jako w postępowaniu pierwotnym jest zagadnieniem odrębnym, ocenianym w ramach postępowania wznowionego. Jak wynika z powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszono również art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób przekonujący, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie pizzerii wraz z budową zjazdu na działkę nr [...] w I. W ten sposób doszło do naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).