II SA/Wr 689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi B. I. stwierdza nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie "w skali 1:1000", § 10 pkt 4 i 5 we fragmencie "budowlanej", § 10 pkt 6 lit a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragmencie "za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragmencie "i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 2 lit b zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że uchwała w zakresie opisanym w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Gminy w M. na rzecz Wojewody D.kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w zakresie fragmentu § 1 ust. 4 pkt 1 w brzmieniu ,,w skali 1:1000" jako naruszającego art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 5 i § 8 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), § 2 pkt 10 jako naruszającego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i art. 7 Konstytucji, § 10 pkt 4 i 5 we fragmencie ,,budowlanej" i § 10 pkt 6a i b jako naruszające art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia, § 10 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 2, § 13 ust. 3 i 4, § 12 ust. 7 pkt 8, § 13 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 i § 12 ust. 1 we fragmentach przewidujących uzgodnienie lub zgodę zarządcy drogi jako naruszających art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 13 ust. 2 pkt 2b jako naruszającego art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżący podał, że załącznik graficzny do uchwały sporządzony został w skali 1:2000, co nie narusza prawa, natomiast w tekście planu omyłkowo podano skalę 1:1000. W § 2 organ zdefiniował wskaźnik zabudowy niezgodnie z definicją wskaźnika intensywności zabudowy zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. W § 10 pkt 4 i 5 ustalając zasady podziału działek po uprzednim scaleniu odniósł je do działek budowlanych, podczas gdy przepisy odnoszą te zasady do wszystkich działek, zaś w § 10 pkt 6 organ dopuścił odstępstwo od tych parametrów w zależności od okoliczności faktycznych, co było niedozwolone. Fragmenty kolejnych przepisów uchwały przewidujące wymóg zgody lub uzgodnienia zarządcy drogi przekraczały granice upoważnienia ustawowego i naruszały wskazane przepisy. W § 13 organ ustanowił obowiązek uzgodnienia lokalizacji obiektów z operatorem sieci gazowej, naruszając w ten sposób ustawę – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). W odpowiedzi na skargę organ przyznał istnienie wskazanych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego z wyjątkiem jedynie zarzutu odnoszącego się do § 2 pkt 10 uchwały. Według organ ustawa nie wyjaśnia znaczenia pojęcia ,,wskaźnik zabudowy". Organ nie zdefiniował wskaźnika intensywności zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, jak to zarzuca skarżący. Wskaźnik intensywności zabudowy został ustalony dla niektórych terenów w sposób pośredni, poprzez szczegółowe zasady kształtowania zabudowy. Ustawa dopuszcza ustalenie innych jeszcze wskaźników zabudowy, stosowanych przy projektowaniu obiektów budowlanych, co uczynił organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uzasadniony był zgodny wniosek stron o stwierdzenie nieważności przepisów i fragmentów przepisów zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w wyroku. Wymagała usunięcia sprzeczność w zapisie planu określającym skalę rysunku planu niezgodnie z rzeczywiście uchwaloną i dozwoloną skalą. Zapis ten naruszał wskazane w skardze przepisy prawne, a przez to zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Istotnie ustalenie w ramach zasad scalania i podziału nieruchomości wymaganych parametrów w odniesieniu jedynie do działek budowlanych naruszało wskazane w skardze przepisy prawne, przewidujące to ustalenie w odniesieniu do wszystkich działek. Trafnie wskazano na nieważność przepisów wymagających uzgodnienia bądź zgody zarządcy drogi jako podjętych z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i wkraczających w materię regulowaną przez ustawę o drogach publicznych. Przepis § 13 zaskarżonej uchwały w zakwestionowanym fragmencie również podjęty został z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, a ponadto określił obowiązek, który mógł zostać ustalony jedynie w ustawie, przez co nastąpiło ponadto niedozwolone zawarcie w uchwale ustalenia naruszającego ustawę – Prawo budowlane. Wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 94 Konstytucji organ uchwalając prawo miejscowe powinien działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zabronione jest co do zasady powtarzanie unormowań ustawowych bądź nawiązywanie do ich treści poza granicami upoważnienia ustawowego. Nie uwzględniając skargi w pozostałym zakresie Sąd zważył, że skarżący błędnie utożsamia przyjęty w uchwale wskaźnik zabudowy ze wskaźnikiem intensywności zabudowy. Ustawa obecnie również nie definiuje wskaźników wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zaś przed nowelizacją tego przepisu (ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. Dz. U. 2010 r. Nr 130, poz. 871 zmieniającą ustawę z dniem 21 października 2010 r.) nie definiowała również wskaźników zabudowy. Wymaga wskazania, że zaskarżona uchwała została poprzedzona uchwałą intencyjną z dnia 26 maja 2010 r. co oznacza, że nie stosuje się do oceny jej legalności przepisów ustawy nowelizującej (art. 4 ust. 2 tej ustawy). W orzecznictwie sądowym nie ogranicza się natomiast swobody rady gminy w definiowaniu pojęć nie zdefiniowanych ustawowo (wyroki II OSK 1082/11 i IV SA/Wa 1912/10). Dlatego oraz mając na uwadze art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z naruszeniem podanych przepisów prawnych regulujących dopuszczalną treści uchwały, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji. PM 04.01.2013 r.