II GSK 1125/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Joanna Sieńczyło- Chlabicz Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 433/12 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Z. L. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 433/12, uwzględnił skargę Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z 30 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Starosta K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia Z. L. opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin naturalnych bez wymaganej koncesji. W trakcie postępowania wskazany organ dwukrotnie orzekał przedmiotową opłatę, jednak za każdym razem decyzja była eliminowana z obrotu prawnego przez SKO w Ł. w trybie kontroli instancyjnej z uwagi na uchybienia procesowe. I tak: - decyzją z dnia 7 [...] 2011 r. SKO w Ł. uchyliło na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) decyzję Starosty K. z dnia 29 [...] 2011 r. ustalającą opłatę eksploatacyjną wskazując, że organ I instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu na okoliczność ilości wydobytej kopaliny ([...] ton). Stwierdzono również niewłaściwe przeprowadzenie oględzin działki nr [...] i nieprawidłowe sporządzenie protokołu z tej czynności. Dodatkowo SKO wskazało, że nie ma wątpliwości co do nielegalnego charakteru wydobycia kopaliny; - decyzją z dnia 21 [...] 2011 r. SKO w Ł. uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ponownie wydaną przez Starostę K. decyzję ustalającą opłatę eksploatacyjną wskazując, że organ nie dostrzegł istotnych rozbieżności pomiędzy ilością wydobytej kopaliny wskazaną przez Z. L. jako [...] ton, a ilością ustaloną w ekspertyzie geologicznej ([...] tony). Ta rozbieżność wymagała zdaniem SKO wyjaśnienia, bowiem zgodnie z art. 85 "a" ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa Prawo geologiczne i górnicze), wysokość opłaty eksploatacyjnej jest uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Polecono więc dokonanie obmiaru geodezyjnego mas ziemi w wykopalisku oraz uzupełnienie wykonanej ekspertyzy geologicznej o mapę sytuacyjno – wysokościową przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej w K., w oparciu o którą należy ustalić stan mas ziemi po wykonaniu nielegalnego wydobycia oraz stan wyjściowy terenu działki nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełnił materiał dowodowy o zeznania poprzedniego właściciela działki nr [...] K. S. na okoliczność stanu tej działki przed rozpoczęciem nielegalnego wydobycia. Jak oświadczył świadek, w dniu 7 [...] 2010 r. sprzedał Z. L. działkę o powierzchni [...] m² składającą się z terenów: ornych – [...] ha, pastwiska – [...] ha, sadu – [...] ha i nieużytku – [...] ha, na którym znajdowały się zakrzaczenia i niewielkie wyrobisko po dawnej eksploatacji kruszywa odbywającej się w latach 70-tych ubiegłego wieku. Głębokość starych wyrobisk sięgała [...] m i zajmowały one obszar do [...] arów oraz były w większości zarośnięte. Pozostały obszar był użytkowany rolniczo, a powierzchnia całej działki była równa. Zdaniem świadka stan działki sprzed sprzedaży odzwierciedla wyrys z mapy ewidencyjnej, na podkładzie ortofotomapy przedmiotowego terenu, wydanej przez Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w K. W trakcie składania powyższych zeznań nie była obecna Z. L., bowiem organ nie wysłał jej zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu. Uzupełniono również materiał dowodowy dołączając do sporządzonej ekspertyzy mapę zasadniczą spornego terenu i kopię aktu notarialnego nabycia działki przez Z. L. Decyzją z dnia 13 [...] 2012 r. Starosta K. ustalił Z. L. na podstawie art. 85 "a" ust. 1 i 2, art. 86 ust. 1 i art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze opłatę eksploatacyjną kwocie [...] zł z tytułu wydobywania kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji wskazując, że 60 % kwoty należy uiścić na rachunek Urzędu Gminy Mały P., a 40% - na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie. Jak ustalił organ skarżąca nie posiadała koncesji na wydobywanie naturalnej kopaliny na działce nr [...] (strona posiada koncesję z dnia 6 [...] 2009 r. nieobejmującą wskazanej działki). Natomiast ustalając ilość wydobytej kopaliny organ przyjął dowód z ekspertyzy geologicznej "Oszacowanie ilości zasobów kruszywa naturalnego wyeksploatowanego na działce nr [...] w miejscowości K.", uzupełnionej o podpisy uprawnionego geologa, kopię mapy zasadniczej wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, oraz mapę sytuacyjno – wysokościową zawierającą podpis uprawnionego geodety. Stan działki sprzed nielegalnego wydobycia ustalono na podstawie zeznań poprzedniego jej właściciela. Dysponując powyższymi dowodami organ ustalił, że wydobycie nastąpiło w ilości [...] ton, która stanowi różnicę pomiędzy ilością wskazaną w ekspertyzie ([...] Mg) a ilością kopaliny wydobytą z wcześniej istniejącego wyrobiska, wyliczoną na podstawie danych z zeznań K. S. ([...] Mg). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z dnia 30 [...] 2012 r. SKO w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu koncesji wymaga każda działalność wydobywcza, bez względu na przeznaczenie kopaliny. Zdaniem SKO fakt nielegalnego wydobycia kopaliny potwierdza znajdująca się w aktach sprawy kserokopia wyroku skazującego stronę za wykroczenie (w sprawie VII W 484/11). Natomiast wielkość wydobycia organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił poprzez odjęcie od ilości ustalonej w ekspertyzie ([...] Mg) wielkości wydobycia ustalonej na podstawie zeznań świadka o wielkości starego wyrobiska istniejącego na tym terenie. Stan sprzed sprzedaży odzwierciedlono również na wyrysie z mapy ewidencyjnej na podkładzie z ortofotomapy przedmiotowego terenu powstałej w oparciu o zdjęcia lotnicze wykonane 1 [...] 2010 r. Stwierdził, że pozbawiona podstaw jest argumentacja odwołująca się do wykorzystania przez stronę wydobytego materiału do celów własnych w sytuacji, gdy mogła do tego legalnie użyć materiału z wyrobiska K. 2. Wskazał, że okres wydobycia kopaliny został wskazany przez syna skarżącej w trakcie pierwszych oględzin oraz w skazującym wyroku nakazowym. Zdaniem organu zdjęcia lotnicze stanowiące podstawę dla ortofotomapy obrazowały jedynie, że nielegalne roboty wykonano po dacie 1 [...] 2010 r. Zdjęcia nie są więc dowodem na ilość wydobytego materiału. Nie podzielono również zarzutu dotyczącego oparcia ekspertyzy na przypuszczeniach wskazując, że stan materiału wydobytego z wyrobiska ustalono w oparciu o odwierty wykonane także na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę Z. L. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy prawo geologiczne i górnicze na wydobycie kopalin należy posiadać koncesję, zaś wydobycie bez koncesji podlega sankcjom określonym w art. 85 a ust. 1 i 2 powołanej ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji prawidłowo ustaliły, co do zasady, iż skarżąca dokonała w okresie [...] – [...] 2010 r. wydobycia piasku i żwiru z działki o nr. [...] położonej we wsi K. bez wymaganej koncesji. W ocenie WSA nie zasługiwały na wiarę wyjaśnienia skarżącej, iż wydobyła [...] ton kopaliny, w porównaniu z ilością [...] tony, jaka wynikała z ekspertyzy "Oszacowanie ilości zasobów kruszywa naturalnego wyeksploatowanego na działce nr [...] w miejscowości K.". Organ słusznie zauważył, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń co do ilości wydobytego kruszywa. Negując ekspertyzę specjalistyczną dopiero na etapie postępowania odwoławczego, skarżąca nie przedłożyła żadnej kontropinii uprawnionych geologów, która mogłaby podlegać ocenie jako dowód w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy naruszyły art. 79 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie udziału w przesłuchaniu świadka K. S., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, organ ustalił wielkość wydobytej nielegalnie kopaliny na [...] tony, która stanowiła różnicę pomiędzy ilością wskazaną w ekspertyzie geologicznej (...) a ilością kopaliny wydobytą z wcześniej istniejącego wyrobiska, wyliczoną na podstawie danych z zeznań K. S. (...). Na podstawie wielkości [...] ton została wyliczona wysokość spornej opłaty eksploatacyjnej ujętej w decyzji na kwotę [...] zł. Zatem zeznania świadka K. S. (poprzedniego właściciela działki o nr. [...]) miały istotne znaczenie dla treści decyzji. Tymczasem zeznania te zostały spisane w dniu 15 [...] 2011 r. przez pracownika organu, bez zachowania odpowiednich wymogów i bez uprzedniego powiadomienia stron postępowania (w tym skarżącej) o terminie i miejscu przeprowadzeniu dowodu. W ocenie Sądu zapoznanie się przez skarżącą w dniu 19 [...] 2012 r. z protokołem zeznań świadka nie konwaliduje naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca została pozbawiona możliwości czynnego udziału w tej części postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym uznaniu, iż niezapewnienie Z. L. możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka K. S. mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy okoliczności faktyczne niniejszej sprawy zostały wykazane innymi dowodami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy niezapewnienie Z. L. możliwości udziału w przeprowadzeniu przez organ dowodu z zeznań świadka K. S. mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy - jak twierdzi organ - okoliczności te zostały wykazane innymi dowodami. Wskazać w tym miejscu należy, że zeznania te dotyczyły okoliczności spornej między stronami, tj. wielkości wydobytej przez skarżącą kopaliny. Jak ustalił organ w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca dokonała wydobycia kopaliny [...] tony, ilość ta stanowiła różnicę pomiędzy ilością wskazaną w ekspertyzie geologicznej (...) a ilością kopaliny wydobytą z wcześniej istniejącego wyrobiska, wyliczoną z zeznań świadka K. S. (...). Ustalona przez organy ilość wydobytej kopaliny stanowiła różnicę wynikająca z wielkości podanej w ekspertyzie a ilością wskazaną przez świadka, poprzedniego właściciela działki, na której to skarżąca dokonywała wydobycia spornej ilości kopaliny. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zeznania świadka K. S. miały istotne znaczenie dla treści decyzji, bowiem dotyczyły okoliczności spornej między stronami. Natomiast organ podczas ustalania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, przeprowadzając dowód z zeznań świadka z naruszeniem dyspozycji art. 79 § 1 k.p.a., nie zawiadomił skarżącej o terminie i miejscu jego przeprowadzenia. Zauważyć w tym miejscu należy, że stosownie do treści art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.: strona winna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzanych dowodów z przesłuchania świadków i biegłych, a także oględzin. Ma ona bowiem prawo zadawać pytania świadkom, stronom, biegłym oraz składać stosowne wyjaśnienia (§ 2). Przepis ten gwarantuje stronie czynny udział w czynnościach postępowania dowodowego. Stosowanie zaś do art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że choć zeznania świadka nie były jedynym dowodem na podstawie którego wyliczono rozmiar istniejącego wcześniej wyrobiska, to należy uznać, że zeznania te miały charakter kluczowy dla ustalenia wspomnianej okoliczności, a co za tym idzie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zamieszczona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zawierająca uprawnienie strony do zapoznania się, przed wydaniem decyzji, z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z zasady tej wynikał dla organu obowiązek zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Fakt niewywiązania się przez organ odwoławczy z tego obowiązku nie budzi wątpliwości. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z zaprezentowaną przez organ oceną, iż wskazane wyżej uchybienie przez organ administracji wymienionym wyżej przepisom postępowania administracyjnego nie mogło mieć wpływu na wynik tego postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.