II SA/Bk 784/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. i Z. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej zmiany decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych przy budynku gospodarczo-garażowym i umorzenia postępowania administracyjnego w organie I instancji jako organie niewłaściwym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną w sprawie niniejszej decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a.: uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...], wydaną w trybie art. 155 k.p.a., odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. nakazującej K. i B. Ś. wykonanie robót budowlanych przy budynku gospodarczo – garażowym na działce nr [...] w P. gm. G. oraz umorzono postępowanie przed organem I instancji jako niewłaściwym w sprawie. Stan faktyczny i prawny sprawy był następujący. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek interwencji K. i Z. G. prowadził postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku gospodarczo – garażowego znajdującego się na działce nr [...] w P. gm. G. należącej do K. i B. Ś. W przedmiotowym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązał właściciela działki na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do wykonania pod nadzorem osoby uprawnionej robót budowlanych polegających na wymianie i skróceniu kilku krokwi dachowych, zamontowaniu rynien i rur spustowych oraz dokonaniu remontu nieszczelnego pokrycia dachowego budynku. Organ ustalił, że obiekt wybudował ojciec obecnego właściciela działki w 1981 r., jednak w archiwach nie odnaleziono wydanego na tę budowę pozwolenia. Przyjął, zatem, że stanowi on samowolę i zobowiązał obecnego właściciela działki nr [...] do przedłożenia jego inwentaryzacji, który to obowiązek został wykonany. W inwentaryzacji wskazano zakres koniecznych do wykonania prac budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. Rozpoznając odwołanie małżonków G. od powyższej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] stycznia 2011 r. utrzymał ją w mocy wskazując, że tego typu obiekt nie wymaga rozbiórki, gdyż jego budowa jest możliwa na terenie wiejskim. Nadto nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak również nie wywołuje pogorszenia warunków zdrowotnych otoczenia. Inwestor przedłożył ocenę techniczną obiektu, w której zasygnalizowano konieczność wykonania określonych prac budowlanych niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Organ również ocenił przedmiotowe prace jako niezbędne i nakazał ich wykonanie, natomiast nie podzielił stanowiska sąsiadów inwestora – małżonków G., że fakt wybudowania obiektu w połowie na ich działce ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazał, że spór w tym przedmiocie powinien być rozpoznany przez sąd cywilny. W dniu 17 maja 2012 r. K. i Z. G. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. legalizującej samowolnie wzniesiony na działce nr [...] budynek gospodarczo - garażowy poprzez nakazanie jego rozbiórki. Zdaniem wnioskodawców wybudowanie spornego obiektu spowodowało, co najmniej pogorszenie warunków użytkowych otoczenia, które wynika z zabudowania w części ich działki, pogorszenia warunków przeciwpożarowych, brak możliwości zabudowania ich działki zgodnie z przebiegiem jej prawidłowej granicy. Wymienione okoliczności powodują również realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. W trakcie postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem organ uzyskał oświadczenie aktualnych właścicieli działki nr [...] o braku ich zgody na zmianę decyzji, a P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyłączenia organu I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nakazującej K. i B. Ś. wykonanie określonych robót budowlanych. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że możliwość zastosowania przepisu art. 155 k.p.a. i dokonanie zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo, jest możliwe wyłącznie za zgodą tej strony. W przedmiotowej sprawie takiej zgody nie uzyskano, co wykluczało orzeczenie o zmianie. Zaskarżoną decyzją wydaną dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] po rozpoznaniu odwołania skarżących, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Uznał bowiem, że organ ten był niewłaściwy w sprawie, ponieważ decyzja, której żądanie zmiany dotyczy, była poddana kontroli instancyjnej, a w takiej sytuacji właściwym rzeczowo do orzekania na podstawie art. 155 k.p.a. w przedmiocie jej zmiany był organ II instancji. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego w żądaniu zmiany wskazano decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. (pierwszoinstancyjną w postępowaniu legalizacyjnym), a to powinno spowodować dążenie organu I instancji do wyjaśnienia rzeczywistego zakresu żądania, którym mógł być także inny tryb nadzwyczajny. Należało więc, w jego ocenie, wezwać wnioskodawców do sprecyzowania żądania wskazując przesłanki zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych. Takie też działania powinien podjąć organ mimo umorzenia postępowania przedmiotową decyzja odwoławczą. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego K. i Z. G. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem przepisów procesowych tj. art. 7, 8, 9, 10, 11 i 12 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnieśli również o uznanie się przez organ II instancji jako właściwy do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. w trybie art. 155 k.p.a. Większą część wywodów skargi zajęło skarżącym wskazanie sposobu stosowania naruszonych ich zdaniem i wyżej wymienionych przepisów procesowych. Końcowo stwierdzili, że wydanie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzenie postępowania spowodowało w ich sytuacji szkodę. W ocenie skarżących organ II instancji powinien był bowiem uchylić decyzję I instancji i sam rozpoznać sprawę po dokonaniu niezbędnych wyjaśnień. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek w zasadniczej części nie z powodu podzielenia zarzutów skarżących, ale na skutek dostrzeżenia przez sąd z urzędu wadliwości stanowiska organu II instancji, co do braku właściwości organu I instancji do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.2010r. Niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, wynikające z treści art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazuje sądowi pełną kontrolę legalności skarżonej decyzji. Z przepisu art. 155 K.p.a. wynika możność uchylenia lub zmiany za zgodą strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Treść przepisu od dnia 11.04.2011r. na mocy ustawy z dnia 3.12.2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) uległa zmianie poprzez wykreślenie zapisu o równoległym do uprawnienia organu, który decyzję wydał, uprawnieniu organu wyższego stopnia do zmiany decyzji ostatecznej. Nowelizacja przepisu odebrała więc organom wyższego stopnia możliwość zmiany ostatecznych decyzji. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że u podstaw wyłączenia kompetencji organu wyższego stopnia do zmiany decyzji ostatecznej, legła potrzeba dostosowania regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego do regulacji Ordynacji podatkowej (art. 253 i 253 "a" Ordynacji) a także brak uzasadnienia dla przenoszenia kompetencji do zmiany decyzji do organu wyższego stopnia, który w zwykłym toku instancji pełnił rolę organu odwoławczego. Z prezentowanego przez organ stanowiska wynika, że właściwości organu wyższego stopnia do zmiany decyzji ostatecznej upatruje on w fakcie, że w toku zwykłego postępowania sprawa "przechodziła" fazę postępowania odwoławczego i skoro decyzja uzyskała walor ostateczności dopiero po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną ( w tym przypadku decyzji PWINB w B. z dnia [...].01.2011r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w K. z dnia [...].11.2010r), za organ wydający decyzję należy uznawać organ II instancji a nie organ I instancji. Skład orzekający tego poglądu nie podziela. Zawiera on bowiem w sobie błędne założenie, jakoby w rozpatrzonej sprawie, zakończonej zmienianą decyzją, funkcjonowały w obrocie prawnym dwie decyzje: decyzja nieostateczna wydana przez organ I instancji i ostateczne rozstrzygnięcie PWINB w B. utrzymujące w mocy decyzję PINB w K. a także pomija okoliczność, że przedmiotem wniosku o zmianę decyzji może być wyłącznie rozstrzygnięcie co do meritum, a takim w przypadku decyzji utrzymanych w mocy w toku instancji, jest wyłącznie decyzja, którą wydał organ I instancji. Interpretując przy tym zawarte w art. 155 K.p.a pojęcie "organu, który wydał decyzję" nie można dokonywać wykładni owego sformułowania w oderwaniu od różnie ukształtowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, właściwości organów do przeprowadzania postępowań nadzwyczajnych. Mianowicie ustawodawca uczynił organem właściwym do wznowienia postępowania administracyjnego "organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji" (art. 150 par. 1 Kpa), organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji "organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji" (art. 162 par. 1 Kpa), a organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji "organ wyższego stopnia" (art. 157 par. 1 Kpa). W kontekście tak różnorodnie i konkretnie ukształtowanej właściwości organów do przeprowadzania różnych postępowań nadzwyczajnych, i przy założeniu racjonalności ustawodawcy, nie można ustawowego przypisania właściwości "organowi, który wydał decyzję" do dokonania jej zmiany, rozumieć tak jak rozumie to sformułowanie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zmianie może podlegać wyłącznie decyzja orzekająca co do meritum, a taką dla decyzji utrzymywanych w mocy w toku instancji, zawsze jest decyzja wydana przez organ I instancji, a zatem ten organ, a nie organ odwoławczy, będzie właściwy do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji. Organ odwoławczy stanie się właściwym do zmiany decyzji ostatecznej jedynie dla własnej decyzji reformatoryjnej tj. uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną i orzekającej co do meritum. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że dokonane zaskarżoną decyzją umorzenie postępowania przed organem I instancji jako niewłaściwym, było błędne i nastąpiło z naruszeniem art. 105 K.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania. Istniała jednak w sprawie potrzeba uchylenia decyzji piewszoinstancyjnej albowiem potraktowanie przez ten organ pisma skarżących inicjującego postępowanie nadzwyczajne, jako zawierającego jasno sformułowane żądanie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., nastąpiło bez wyjaśnienia rzeczywistych intencji skarżących. Lektura pisma skarżących z dnia 11.05.2012, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 17.05.2012r. (k. 52 -52 odwrót akt administracyjnych pierwszej instancji) nie pozwala na jednoznaczne przypisanie wnioskodawcom woli uruchomienia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej. Skarżący nie powołują się na art. 155 K.p.a a wniosek o zmianę decyzji może być odebrany jako wskazanie oczekiwanego przez nich rezultatu działania organu, którym będzie rozbiórka spornego budynku, usytuowanego po części na gruncie skarżących. W usytuowaniu spornego budynku częściowo na ich działce skarżący upatrują wadliwości dokonanej decyzją z [...].11.2010r. legalizacji samowoli budowlanej. Należało zatem, jak słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podaje organ II instancji, najpierw poinformować skarżących o przewidzianych prawem możliwych sposobach wzruszenia decyzji ostatecznej i wezwać skarżących do sprecyzowania wniosku. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji, było zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności jej wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na niezłożenie przez reprezentującego skarżących profesjonalnego pełnomocnika, wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowego, nie orzeczono w tym przedmiocie.