I SA/Wa 1219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIA Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz G. L. i K. S. odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha położona w gminie [...], w obrębie [...] dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "[...]" przeznaczona została na realizację celu publicznego tj. rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm) ustalił odszkodowanie na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości G. L. i J. S. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie [...], przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz zobowiązał do wypłaty odszkodowania Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że zgodnie z tym przepisem ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Wojewoda [...] wskazał, że w sprawie niniejszej sporządzony został operat szacunkowy z dnia 1 sierpnia 2010 r., do którego byli właściciele działki wnieśli uwagi. Organ wskazał poza tym, że w dniu 19 maja 2011 r. nastąpiło okazanie granic działki nr [...] z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. W dniu [...] czerwca 2011 r. rzeczoznawca majątkowy złożył nowy operat szacunkowy. Oceniając ww. operat organ uznał, że ustala on w sposób wymagany przez prawo wartość przedmiotowej nieruchomości i może stanowić podstawę do określenia wartości odszkodowania. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wniósł Zarząd Województwa [...] podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza, jego zdaniem, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 i 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Strona wskazała ponadto, że przyjęcie przez biegłego rzeczoznawcę w sporządzonej wycenie, metody porównawczej było chybione, gdyż działka, na której posadowiony jest element drogi publicznej (ścieżka rowerowa) nie powinna być szacowana tą metodą, gdyż jest wyłączona z obrotu i nie ma nieruchomości, które mogłyby stanowić bazę porównawczą. Poza tym uwzględnienie w ustalonym odszkodowaniu wartości ścieżki rowerowej stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w sprawie niniejszej podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w gminie [...], stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. Organ odwoławczy podniósł, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać treści przepisu § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2047, poz. 2109 ze zm.). Wskazał poza tym, że w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że wyceniania nieruchomość gruntowa stanowi teren wydzielony z działki zabudowanej budynkiem produkcyjnym. Nieruchomość położona jest na terenie, który w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej użytkowany był w części południowej na cele produkcyjne, zaś północna część działki znajdowała się poza terenem ogrodzonym i użytkowana była jako asfaltowy pas ścieżki rowerowej. Działka wyposażona jest w urządzenia infrastruktury technicznej. Na wycenianej nieruchomości znajdują się składniki budowlane w postaci ścieżki rowerowej o nawierzchni asfaltowej oraz ogrodzenia. Biegła wskazała poza tym, że dla przedmiotowej nieruchomości nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. wynika, iż w dacie wydania decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w dniu [...] września 2009 roku nieruchomość podlegająca wycenie, położona była w strefie mieszkaniowej. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość części składowych gruntu, w postaci składników budowlanych (ścieżki rowerowej o nawierzchni asfaltowej), wobec braku transakcji nieruchomościami zawierającymi podobne naniesienia i nasadzenia, została określona przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia, techniki wskaźnikowej, elementów scalonych lub szczegółowej. Organ odwoławczy wskazał poza tym, że analiza operatu szacunkowego w konfrontacji z nowym brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Podniósł ponadto, że pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dotyczących przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych. Organ powołał się w tym miejscu na przepisy kodeksu cywilnego wskazując, że na skutek połączenia (akcesji) rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Skutek połączenia następuje, zdaniem organu odwoławczego, niezależnie od tego, jaka jest wartość rzeczy połączonej, kto dokonał połączenia - (właściciel nieruchomości czy rzeczy ruchomej, czy też osoba trzecia), czy połączenie zostało dokonane w dobrej czy w złej wierze, czy jest rezultatem działania człowieka, czy sił przyrody. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał ponadto, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W tym więc zakresie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo, zdaniem organu, oszacowała wartość naniesień budowlanych w postaci ścieżki rowerowej. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu Województwo [...] reprezentowane przez pełnomocnika r.pr. T. C. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną, ustalenia innych stron postępowania, a mianowicie zarządu drogi; - wydanie decyzji, co do której zachodzi przesłanka nieważności -niewykonalność decyzji w dniu jej wydania oraz rażące naruszenie przepisów prawa; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134 i art. 151 ust. 1, a także art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania, którego wysokość nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji z uwagi na stan i cel w jakim nieruchomość jest wykorzystywana i na jaki została wywłaszczona oraz z pominięciem istotnych dla wysokości odszkodowania okoliczności, a mianowicie dokonanych na przedmiotowej nieruchomości naniesień w postaci ścieżki rowerowej jako części drogi publicznej, a następnie uwzględnieniu wartości istniejącej części drogi publicznej w kwocie odszkodowania; - art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że odszkodowanie za grunt, na którym zlokalizowana była w dniu wydania decyzji droga publiczna, należne jest innemu niż określony ustawą podmiot publiczny, odszkodowanie za oraz odszkodowanie to należy się byłemu właścicielowi gruntu, mimo tego, że naniesienia na nieruchomości gruntowej jak i sam grunt stanowi własność właściwego podmiotu publicznego; - art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie niesłusznego odszkodowania. W uzasadnieniu swojej skargi Województwo [...] wskazało, że w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym organ pominął, że ścieżka rowerowa – ogólnie dostępna – stanowi pas drogowy – i jako cześć drogi publicznej nie powinna być wyceniania. Strona zarzuciła ponadto, że sporządzając operat będący podstawą ustalenia odszkodowania biegły oszacował wartość gruntu wliczając w tę wartość nakłady poczynione na ścieżkę, która jest częścią drogi publicznej. W związku z czym doszło, zdaniem skarżącego, do sytuacji w której organ administracji ustalając odszkodowanie za nieruchomość, zobowiązał do zapłaty za naniesienia na przedmiotowej nieruchomości ten sam podmiot, który dokonał nakładów na wybudowaną drogę. Skarżące Województwo [...] zaznaczyło ponadto, że zaskarżona decyzja zawiera kwalifikowaną wadę nieważności tj. niewykonalność. Niemożność wykonania polega, zdaniem skarżącego, na tym że odszkodowanie za wybudowaną drogę, w myśl zaskarżonej decyzji miałby dostać ten sam podmiot, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o drogach publicznych w przypadku dróg wojewódzkich, ustawa określa jako właściciela Województwo [...]. Strona podniosła poza tym, że mając na uwadze, to że gospodarowanie drogą odbywa się na szczególnych zasadach wynikających z ustawy o drogach publicznych, zaś sama ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje, na nieuchybianie innym przepisom, to nie można uznać, że w rozważanym przypadku można traktować drogę jako część składową gruntu, która niejako wzbogaca wartość gruntu. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje orzekające o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w gminie [...]. Materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.) a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) – powoływana dalej jako "ugn", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W kontrolowanej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], działka oznaczona numerem [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...], stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. S. w dniu [...] czerwca 2011 r. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustala on wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Z oceną tą, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni się zgadza. Wyjaśnić należy, że w ww. operacie rzeczoznawca majątkowy mając na uwadze cel wyceny, dokonała analizy cen nieruchomości położonych na terenie gminy [...] oraz [...] szukając transakcji określonych w § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) r. i ustaliła, że w okresie dwóch lat wstecz na terenie objętym inwestycją drogową "[...]" nie odnaleziono wystarczającej liczby transakcji gruntami pod budowę lub rozbudowę dróg publicznych. Wobec czego prawidłowo, zdaniem Sądu, rzeczoznawca zastosowała § 36 ust. 2 ww. Rozporządzenia. Dokonując wyceny rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej porównując wycenianą nieruchomość do przyjętych do porównań nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej ustalając współczynniki korygujące, w oparciu o które wyliczyła wartość rynkową gruntu, naniesień i nasadzeń znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę oraz podniesione przez stronę w skardze zarzuty, Sąd nie dopatrzył się aby sporządzony w sprawie operat szacunkowy naruszał przepisy obowiązującego prawa. Sąd uznał ponadto, że zarówno Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jak i Wojewoda [...] szczegółowo wskazali i omówili przepisy prawa, na których podstawie dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości i ustalono odszkodowanie. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Główny zarzut skargi dotyczy tego, że ustalając odszkodowanie za przejętą nieruchomość wzięto pod uwagę znajdujące się na niej naniesienia będące ogólnodostępną, asfaltową ścieżką rowerową, którą zdaniem skarżącego wybudowało Województwo [...]. W ocenie Sądu powyższy zarzut skargi jest chybiony. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 4 f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Odszkodowanie to ustala się natomiast, jak wskazano powyżej, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przy czym zaznaczyć należy, że organy orzekające w zakresie odszkodowania, po ostatecznym odjęciu właścicielowi nieruchomości nie mają obowiązku badania okoliczności w jakich dokonano znajdujących się na nieruchomości naniesień i kto tych naniesień dokonał. Odnosząc się ponadto do zarzutu skargi, że droga jako część składowa gruntu nie podnosi wartości gruntu, wskazać należy, że niezależnie od wadliwości tego poglądu z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie wynika aby skarżące Województwo [...] było właścicielem ścieżki rowerowej znajdującej się na nieruchomości, która stanowiła własność osób fizycznych. Ponadto jak słusznie zauważył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na przepis art. 47 § 1 kodeksu cywilnego, część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Nie można zatem oddzielić własności nieruchomości z jej częściami składowymi, w tym znajdującymi się na niej naniesieniami (w tym przypadku ścieżki rowerowej). Na marginesie wskazać należy, że jedyną sytuacją, w której przy ustalaniu odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość, nie uwzględnia się poczynionych na nią nakładów jest sytuacja, w której nakłady te zostały poczynione po dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej (§ 36 ust. 1 in fine). Sytuacja taka w sprawie niniejszej nie miała jednak miejsca. Jak wynika bowiem z akt sprawy i co potwierdza sama strona skarżąca, znajdująca się na wycenianej nieruchomości ścieżka rowerowa istniała na długo przed wydaniem decyzji o realizacji inwestycji drogowej. W myśl zatem ogólnej zasady superficies solo cedit ustalając odszkodowanie za nieruchomość nie można było pominąć znajdujących się na gruncie danej nieruchomości budynków, ich części i innych urządzeń trwale z gruntem połączonych. Tracąc nieruchomość jej właściciel traci zarazem znajdujące się na niej budynki i urządzenia i nie ma podstaw do tego aby pozbawiać go w tej części odszkodowania. Na aprobatę nie zasługuje również zarzut wadliwości decyzji uzasadniający stwierdzenie jej nieważności. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania. Jak wskazano bowiem powyżej, odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, na rzecz niekwestionowanych byłych właścicieli nieruchomości a zobowiązany do wypłaty przedmiotowego odszkodowanie został organ, na którego rzecz przejęta została wyceniana nieruchomość. Mając powyższe na uwadze Sąd , na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.