I OSK 744/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 556/12 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 556/12 oddalił skargę H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktyczne i prawne sprawy, Sąd wskazał, że Prezydent Miasta R. decyzją dnia z [...] marca 2012 r. odmówił przyznania H. K. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Organ I instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż skarżąca zamieszkuje z synem, w lokalu stanowiącym jego własność i prowadzi wspólnie z nim gospodarstwo domowe. Dochody syna skarżącej wynoszą [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł i przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, wynoszące [...] zł. Wyklucza to możliwość przyznania zasiłku stałego. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. wskazało, iż sprawa niniejsza zainicjowana została ustnym wnioskiem skarżącej zgłoszonym do protokołu z dnia 3 stycznia 2012 r. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W czasie rodzinnego wywiadu środowiskowego 10 stycznia 2012 r. ustalono, że skarżąca mieszka z synem M. w lokalu będącym jego własnością. Nie posiada własnego źródła dochodu (pozostaje na wyłącznym utrzymaniu syna), jest chora – zaliczona została do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe (orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] grudnia 2011 r.). W sprawie spornym jest jedynie, czy skarżąca prowadzi oddzielne, czy też wspólne gospodarstwo domowe z synem. Zdaniem organu odwoławczego skoro skarżąca, nie posiadająca żadnego dochodu, pozostaje na całkowitym utrzymaniu syna, a sytuacja ta cechuje się stałością, przy czym pomoc finansowa polega na pokrywaniu zobowiązań finansowych związanych z eksploatacją mieszkania, wydatków na żywność, odzież, środki higieniczne, leki zaś skarżąca bierze również czynny udział w codziennych zajęciach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (gotowanie, sprzątanie), to trafnie organ I instancji uznał, że H.K. z synem prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wobec tego wniosek skarżącej mógł być rozpoznany wyłącznie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o pomocy społecznej, w związku z czym zasiłek stały skarżącej nie przysługuje. Wysokość dochodu M. K., który w styczniu 2012 roku wyniósł [...] zł przekracza bowiem kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny wynoszące 702,00 zł. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. K., zarzucając, że pominięto ustalenia z decyzji z dnia [...] października 2010 r., w której przyjęto, iż skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, a zatem wybiórczo zanalizowano zebrany materiał dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Sąd podzielił ustalenia organów administracji, że skarżąca prowadzi z synem wspólne gospodarstwo domowe, co w konsekwencji wyłącza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia formie zasiłku stałego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Sąd wskazał, że przez rodzinę w świetle definicji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14). Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zatem jeżeli osoby gospodarują wspólnie, oznacza to, że razem czymś zarządzają, dysponują. W rozpatrywanym kontekście chodzi o przyczynianie się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywania części czynności związanych z codziennymi zajęciami jak sprzątanie gotowanie, pranie itp. Zdaniem Sądu w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, iż skarżąca z synem M. K. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Świadczy o tym między innymi fakt, iż M. K. kupuje skarżącej żywność, leki, środki higieniczne, świadczy pomoc finansową polegającą na pokrywaniu zobowiązań finansowych związanych z eksploatacją mieszkania, zaś skarżąca bierze również czynny udział w codziennych zajęciach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (gotowanie, sprzątanie), przy czym sytuacja ta ma charakter stały. Istotą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy. Prawidłowa jest zatem ocena organów, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, prowadzi bowiem wspólne gospodarstwo domowe ze swoim synem, jak również zasadnie organy przyjęły, że syn skarżącej jest jej rodziną w rozumieniu art. 6 pkt 14 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji uzasadnionym było przy ustalaniu dochodów, uwzględnienie dochodu syna skarżącej w wysokości [...] zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę [...] zł i przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, wynoszące 351,00 zł., uprawniające do przyznania zasiłku stałego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie wzięcia pod uwagę ustaleń z decyzji z [...] października 2010 r., w której przyjęto, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą i wybiórczej analizy materiału dowodowego Sąd stwierdził, iż zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Miarodajną dla ustalenia stanu faktycznego przy ubieganiu się o tego rodzaju świadczenie jest sytuacja z daty złożenia wniosku, a nie sprzed prawie dwóch lat wstecz, bądź miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej przez H. K.. Opierając skargę kasacyjną na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: -art. 38 ust 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 10 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) poprzez brak zastosowania w sprawie pomimo, iż z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą i spełnia przewidziane przepisami kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej warunkujące przyznanie zasiłku stałego; - art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 pkt 14 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy będące konsekwencją wadliwego przyjęcia, że skarżąca prowadzi wraz z synem wspólne gospodarstwo domowe i nie spełnia przewidzianego przepisami kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 , 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy ocena sposobu gospodarowania przez skarżącą została dokonana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca na każdym etapie postępowania powtarzała, iż nie prowadzi ona wspólnego gospodarstwa z synem. O prowadzeniu przez skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego nie może również przemawiać fakt, iż skarżąca w chwili obecnej korzysta z pomocy finansowej syna. Również warunki lokalowe panujące w mieszkaniu syna skarżącej, jak również wysokość deklarowanych syna skarżącej dochodów nie mogą przesądzać jednoznacznie o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa. W niniejszej sprawie trudno jest mówić o stałości, która charakteryzuje wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Wprawdzie korzysta ona teraz z pomocy finansowej syna, jednakże jest to sytuacja przejściowa, wynikająca z nie uzyskiwania żadnego dochodu. Istotne jest również to, że skarżąca nie dysponuje i nie zarządza środkami finansowymi syna. To syn decyduje, w jaki sposób rozdysponować posiadane środki. Tak więc stwierdzony przez pracowników organu pomocy społecznej fakt, iż skarżąca korzysta w pomocy syna nie oznacza jeszcze, iż osoby te prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ I instancji nie dokonał ustaleń faktycznych na okoliczność sposobu zamieszkiwania przez nią w mieszkaniu syna. W tym zakresie niezbędnym było ustalenie, czy skarżąca bierze udział w zarządzaniu, czy dysponowaniu środkami pieniężnymi składającymi się na domowy budżet, czy też syn samodzielnie dysponuje swym dochodem. Poczynienie ustalenia, że skarżąca wraz z synem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe, nie stanowi prawidłowego ustalenia faktycznego, lecz jest ustaleniem dowolnym, dokonanym na podstawie domniemania faktycznego, które nie znajduje oparcia w nieprawidłowo zebranym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji i organy pomocy społecznej przyjęły, że skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z synem rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. ( Dz.U. t.j. 2009., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu wymaga przypomnienia, że przepisy wskazanej ustawy uzależniają przyznanie zasiłku stałego od spełnienia warunków, w tym kryterium dochodowego, którego wysokość uzależniona jest od tego, czy o zasiłek ten ubiega się osoba samotnie gospodarująca, czy też będąca członkiem rodziny. Definicję osoby samotnie gospodarującej zawiera art.6 pkt 10 wymienionej ustawy, zaś definicję rodziny określa art.6 pkt 14 tej ustawy. W myśl wskazanych regulacji osobą samotnie gospodarującą jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś pod pojęciem rodziny należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o którym mowa w art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb życiowych ( mieszkaniowych, żywnościowych) i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło ich utrzymania. Ustawodawca uznanie za rodzinę uzależnił także od wymogu wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania. Wspólnie gospodarować oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II URN 56/95, publ. OSNAPiUS 1996, Nr 16, poz.240: " Cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy ( por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 1947/12, publ. Lex nr 1356282; z dnia 9 lipca 2013, sygn. I OSK 2287/12, publ. Lexis nr 7386833; z dnia 5 września 2013 r., sygn. I OSK 2836/2012, publ. Lexis nr 8119867). Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art.6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Poza sporem jest, że skarżąca zamieszkuje wraz z synem w jego mieszkaniu i pozostaje na jego utrzymaniu, gdyż nie ma własnych dochodów. Syn kupuje skarżącej żywność, leki, środki higieniczne, świadczy pomoc finansową polegającą na pokrywaniu zobowiązań finansowych związanych z eksploatacją mieszkania, zaś skarżąca bierze również czynny udział w codziennych zajęciach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (gotowanie, sprzątanie), przy czym sytuacja ta ma charakter stały. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżąca współdecyduje o przeznaczeniu dochodów osiąganych przez jej syna. W protokole z dnia 17 listopada 2011 r. ( potwierdzonym oświadczeniem z dnia 1 lutego 2012 r.) syn skarżącej M. K. w sposób nie budzący wątpliwości oświadczył, m.in. że: " rodzaje zakupowanych produktów ustalam z matką, która gotuje posiłki i następnie wspólnie je spożywamy". Nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych twierdzenie skargi kasacyjnej, że przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku stałego skarżąca była objęta pomocą społeczną. W aktach sprawy znajdują się bowiem decyzje Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] grudnia 2011 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r., podjęte z wniosku H. K. z dnia 10 października 2011 r. o przyznanie zasiłku celowego, w których przyjęto, że skarżąca wraz z synem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast twierdzenie skarżącej, że w 2010 r. korzystała w pomocy społecznej i przyjmowano wówczas, że prowadzi gospodarstwo jednoosobowe nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej prowadzonej po dwóch latach, gdyż – jak trafnie wskazał Sąd I instancji - miarodajną dla ustalenia stanu faktycznego przy ubieganiu się o świadczenie z pomocy społecznej jest sytuacja z daty złożenia wniosku, bądź miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. a nie sprzed prawie dwóch lat wstecz. Powyższe prowadzi do wniosku, że nietrafne są podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego i procesowego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez adwokata ustanowionego z urzędu rozstrzygnie zgodnie z kompetencjami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.