I OSK 657/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1515/12 w sprawie ze skargi H.I. na orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji z dnia 18 czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1515/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.I. na orzeczenie Komendanta Stołecznego Policji z dnia 18 czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany, uchylił zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa IV orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia 22 maja 2012 r. nr [..] uznał H.I. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. tego, że pełniąc służbę patrolową w dniu [..] lutego 2012 r. o godzinie 04:20 w Warszawie wykonywał ją w sposób nieprawidłowy - śpiąc w radiowozie - i wymierzył policjantowi karę dyscyplinarną nagany. Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez funkcjonariusza odwołania, Komendant Stołeczny Policji orzeczeniem z 18 czerwca 2012 r. nr [..] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na zeznaniach świadka R.U., który podał, że w czasie opisanym w zarzucie widział skarżącego leżącego na rozłożonym fotelu w radiowozie i przykrytego kurtką, co niewątpliwie wskazywało, że może spać. W oparciu o powyższe organ doszedł do przekonania, że skarżący nie pełnił służby w sposób prawidłowy. Zachowanie funkcjonariusza wskazywało bowiem na to, że w najbliższym czasie nie miał on zamiaru dokonywać penetracji terenu. Od powyższego orzeczenia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł H.I., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 135 j ust. 1 i 2 pkt 6; art. 135 l; art. 135 g ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Skarżący stwierdził, że organ nie dokonał właściwej oceny materiału dowodowego i stąd wywiódł błędne wnioski, co do winy funkcjonariusza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w skarżonym rozstrzygnięciu. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ drugiej instancji uzasadnił w sposób prawidłowy skarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zestawiając treść wyżej powołanej normy prawnej z sytuacją faktyczną, z jaką organ zetknął się na poziomie postępowania odwoławczego, Sąd I instancji zauważył, iż organ drugiej instancji winien przede wszystkim odnieść się do zarzutów i argumentów strony sformułowanych w odwołaniu. Na tym etapie postępowania administracyjnego nie wystarczy bowiem samo przedstawienie przez organ motywów, jakimi kierował się wydając decyzję. Koniecznym jest również wykazanie swych racji przez pryzmat zarzutów przedstawionych przez stronę w odwołaniu. Innaczej rzecz ujmując, na organie spoczywa ciężar zbicia argumentacji odwołania. Następnie Sąd I instancji wskazał, iż okolicznością niesporną jest, że strona w odwołaniu kwestionowała zaistnienie zdarzenia opisanego w zarzucie, czyli tego, że spała na służbie. Organ drugiej instancji winien więc poświęcić więcej uwagi dla poczynienia ustaleń w tym spornym zakresie, w szczególności powinien rozważyć konieczność dokonania ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Należy bowiem mieć na względzie to, że powyższa kwestia sporna, w sposób bezpośredni związana jest z zarzucanym stronie czynem. Jeśli bowiem nieprawidłowego pełnienia służby przez funkcjonariusza organ upatruje w tym, że funkcjonariusz ten spał w radiowozie na służbie, to tę okoliczność winien udowodnić w sposób niebudzący wątpliwości. Sąd podkreślił również, że dodatkową przesłanką, która powinna zmusić organ do staranniejszego wykazania faktu popełnienia przez policjanta zarzucanego mu czynu było to, że organ pierwszej instancji, dokonując oceny materiału dowodowego, nie stwierdził w sposób jednoznaczny tego, aby strona istotnie spała w radiowozie podczas służby. Komendant Rejonowy Policji stwierdził jedynie, że "udanie się przez funkcjonariusza w czasie służby radiowozem w miejsce ustronne, rozłożone fotele, nakrycie się kurtką – świadczy o tym, że obwiniony nie miał zamiaru przeprowadzenia kontroli miejsca przebywania osób bezdomnych. (...) Pomimo, że jednoznacznie nie można stwierdzić, że skarżący w trakcie kontroli pełnienia służby spał w radiowozie, to z całą pewnością stwierdzić należy, że nie pełnił jej w sposób prawidłowy, gdyż nie dopełnił obowiązku kontroli miejsca zagrożenia ...". W świetle powyższego, oceniając skarżone orzeczenie, Sąd stwierdził, że jest ono wadliwe. Nie zawiera bowiem dokładnego odniesienia się do zarzutów odwołania. Nadto, biorąc pod uwagę brak jednoznacznych ustaleń organu pierwszej instancji, co do faktu popełnienia zarzucanego funkcjonariuszowi czynu, stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia, że "organ orzekający w pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił uzyskane dowody, które wskazują na zawinione działanie obwinionego", jawi się jako pozostające w oderwaniu od realiów sprawy, wyznaczonych opisem zarzucanego stronie czynu. Powyższe zaniechanie organu świadczy, w ocenie Sądu I instancji, o tym, iż uzasadnienie skarżonego orzeczenia jest niepełne i nie spełnia kryteriów przewidzianych w przepisie art. 107 § 3 Kpa. To zaś sprawia, że strona została pozbawiona możliwości polemiki w zakresie pominiętego zarzutu odwołania na etapie wnoszenia skargi, zaś sąd administracyjny został pozbawiony możliwości weryfikacji poglądu organu i jego stanowiska odnośnie zarzutów odwołania. Sąd dodał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby w uzasadnieniu orzeczenia odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów strony zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Stołeczny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 Ppsa. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie, zamiast przepisów ustawy o Policji, w szczególności art. 135n ust. 4 i art. 135j ust. 2 tej ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że kontroli Sądu podlegało postępowanie dyscyplinarne przeprowadzone przez Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie oraz Komendanta Rejonowego Policji Warszawa IV. Postępowanie dyscyplinarne przeprowadzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, przepisy rozdziału 10 - "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów" (art. 132 do art. 144a). Przepisy te w sposób zupełny określają zasady i tryb przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec policjantów, w tym odwołania od orzeczenia o ukaraniu, częściowo tylko odsyłając w art. 135p ust. 1 do przepisów Kodeksu postępowania karnego. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie to wspomniane przepisy ustawy o Policji stanowią punkt odniesienia do kontroli wydanych orzeczeń dyscyplinarnych pod względem zgodności z prawem. Sąd do oceny skarżonego orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta Stołecznego Policji nie zastosował zawartych w ustawie o Policji przepisów dotyczących postępowania odwoławczego (art. 135k-art. 135n) oraz treści orzeczenia dyscyplinarnego (art. 135j). Sąd błędnie uznał, że ma tu zastosowanie przepis art. 107 § 3 Kpa, który w treści nie jest identyczny z art. 135j ust. 2 ustawy o Policji. Orzeczenie ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, bez wskazania dodatkowych wymagań. Tym samym powinno się ono opierać na ogólnych zasadach dotyczący wymierzenia kary dyscyplinarnej ujętych w ustawie o Policji. Poza tym Sąd stosując do oceny skarżonego orzeczenia dyscyplinarnego art. 107 § 3 Kpa, w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił dlaczego zastosował taką podstawę prawną rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 Ppsa. Mając na uwadze treść art. 153 Ppsa stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, jest rzeczą oczywistą, iż wspomniane uzasadnienie wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., ma istotne znaczenie dla końcowego załatwienia sprawy. Błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w całości zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie narusza art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 107 § 3 Kpa. Naruszenie tego ostatniego przepisu stanowiło powód, dla którego Sąd I instancji uwzględnił skargę, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania. Sąd I instancji ocenił zaskarżone orzeczenie na podstawie niewłaściwych przepisów. Okoliczność ta powoduje, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz jego uzasadnienie naruszają prawo. Zagadnienia związane z odpowiedzialnością dyscyplinarną policjantów zostały uregulowane w rozdziale 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( t. j. Dz. U. z 2011r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm. ). Wymieniona ustawa w sposób pełny reguluje postępowanie dyscyplinarne wobec policjantów, określa m. in. kary dyscyplinarne, podmioty uczestniczące w postępowaniu oraz ich prawa i obowiązki, środki odwoławcze. Ustawa kompleksowo określa także zasady, według których prowadzi się postępowanie przed organem dyscyplinarnym II instancji oraz orzeczenia wydawane przez organ odwoławczy. Jak wynika z art. 135j ust. 2 ustawy o Policji orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać: 1) oznaczenie przełożonego dyscyplinarnego; 2) datę wydania orzeczenia; 3) stopień, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe obwinionego; 4) opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną; 5) rozstrzygnięcie o uniewinnieniu, stwierdzeniu winy i odstąpieniu od ukarania lub wymierzeniu kary dyscyplinarnej albo umorzeniu postępowania dyscyplinarnego; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia; 7) pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania; 8) podpis, z podaniem stopnia, imienia i nazwiska przełożonego dyscyplinarnego, oraz pieczęć jednostki organizacyjnej Policji. Zgodnie z art. 135n ust. 4 ustawy o Policji wyższy przełożony dyscyplinarny może zaskarżone orzeczenie: 1) utrzymać w mocy albo 2) uchylić w całości albo w części i w tym zakresie uniewinnić obwinionego, odstąpić od ukarania, względnie wymierzyć inną karę, bądź uchylając to orzeczenie - umorzyć postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji, albo 3) uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia czynności dowodowych w całości lub w znacznej części. Uregulowanie prawne zawarte w art. 135j ust. 2 ustawy o Policji stanowi niejako odpowiednik normy zawartej w art. 107 § 1 Kpa, określającej składniki decyzji administracyjnej. Wprawdzie w ustawie o Policji brak jest przepisu odpowiadającego w swej treści art. 107 § 3 Kpa, przykładowo wymieniającego elementy, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej, nie oznacza to jednak, że przepis art. 107 § 3 Kpa znajduje zastosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec policjantów. W rozdziale 10 ustawy o Policji brak jest przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania Kpa w kwestiach w niej nieuregulowanych. Nadto z art. 135p ust. 1 wynika, że w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 Kodeksu postępowania karnego. Treść art. 135p ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje iż w postępowaniu dyscyplinarnym oprócz przepisów ustawy o Policji stosuje się wyłącznie przepisy rozdziałów 14, 15 i 21 Kpk, z wyjątkiem stosowania kar porządkowych. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą indywidualną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Zarówno zatem z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego, jak i regulację szczególną w ustawie o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania dyscyplinarnego policjantów (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r., I OSK 472/06, LEX nr 290653). Podobnie w wyroku z dnia 31 stycznia 2013r. I OSK 1155/12 LEX nr 1298297, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest sprawą administracyjną załatwianą w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na przedmiot postępowania dyscyplinarnego jak i zawartą w ustawie z 1990 r. o Policji regulację szczególną - art. 135p, do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów Kpa. W świetle powyższego nieuprawnione stają się rozważania Sądu I instancji poświęcone uzasadnieniu orzeczenia organu dyscyplinarnego II instancji oraz wnioski z nich płynące. Zaskarżone orzeczenie nie mogło naruszać art. 107 § 3 Kpa, który nie miał w sprawie zastosowania, a tym samym nie mógł służyć Sądowi I instancji jako wzorzec kontroli. Z tych samych powodów nie do zaakceptowania są wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do dalszego, po uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia, postępowania organu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji, zalecając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ponownie rozpoznającemu sprawę dokonanie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy o Policji.