II GSK 540/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1848/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygnaturze akt V SA/Wa 1848/12 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne; ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, w punkcie 1) uchylił zaskarżone decyzje, w punkcie 2) orzekł co do kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. A. A. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, do których opłacania był zobowiązany z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia 3 kwietnia 2012 r. ZUS umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zakresie: - umorzenia zadłużenia obejmującego nieopłacone składki finansowane przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne za okres od września 2003 r. do października 2003 r. oraz od lutego 2004 r. do marca 2004 r. w kwocie 1.089,40 zł, - umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od marca 2005 r. do maja 2005 r., lipiec 2005 r., wrzesień 2005 r. oraz od września 2008 r. do września 2009 r., ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2005 r. do maja 2005 r., od lipca 2005 r. do sierpnia 2005 r. oraz od września 2008 r. do września 2009 r., Fundusz Pracy za okres od marca 2005 r. do maja 2005 r., lipiec 2005 r., wrzesień 2005 r. oraz od września 2008 r. do września 2009 r., Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lipca 2004 r. do lutego 2010 r., - umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek finansowanych przez płatnika za ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne za okres od września 2003 r. do października 2003 r. oraz od lutego 2004 r. do marca 2004 r. w łącznej kwocie 1.802,51 zł oraz odsetki od składek finansowanych przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne. Decyzją nr [...] z tej samej daty Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zadłużenia w kwocie 69.557,84 zł obejmującego należności finansowane przez płatnika za siebie oraz w kwocie 1.802,51 zł finansowane przez płatnika za ubezpieczonych. W ocenie organu w sprawie nie zachodziła przesłanka do umorzenia zaległości określona w art. 28 ust. 2 u.s.o.s., tj. całkowita nieściągalność. Oceniając sytuację wnioskodawcy pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.o.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) organ stwierdził, że zobowiązany nie wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Dodatkowo organ podkreślił, że każdy przedsiębiorca prowadząc działalność gospodarczą jest zobowiązany regulować związane z tym należności publicznoprawne, zarówno jako płatnik składek i podatków. ZUS podniósł, że skarżący osiąga stały dochód z tytułu pobieranego świadczenia rentowego, jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] nr [...] a z otrzymywanego przez skarżącego świadczenia Dyrektor III Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. może prowadzić skuteczną egzekucję. Wobec czego, zdaniem ZUS, umorzenie należności z tytułu składek nie byłoby uzasadnione z punktu widzenia racjonalnie działającego wierzyciela publicznoprawnego. Od powyższych decyzji A. A. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzjami z dnia 28 czerwca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. Co do decyzji nr [...] ZUS podtrzymał stanowisko, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z przyczyn wskazanych w decyzji I instancji. Co do decyzji odmawiającej umorzenia należności ZUS, w ocenie organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości określone w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. (zaległość może być egzekwowana zarówno z udziału we współwłasności nieruchomości, jak i świadczenia rentowego), a ponadto brak jest przesłanek określonych w ust. 3a do umorzenia należności z uwagi na sytuację życiową zobowiązanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Andrzej Adamiak wniósł o uchylenie obu decyzji utrzymujących w mocy decyzje nr [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. uchylił zaskarżone decyzje. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem obarczone są wadą skutkującą ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji po szerokim omówieniu przepisów dotyczących umarzania składek na ubezpieczenie społeczne wskazał, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek posiada charakter uznaniowy, co jednak nie przekreśla zasady, że uznanie jest ograniczone dyrektywami ustawowymi, nakazującymi organom rozważenie każdej sprawy z punktu widzenia występowania bądź braku w konkretnym przypadku względów gospodarczych lub społecznych, które uzasadniałyby umorzenie zaległości składkowych lub odsetek. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom. WSA w Warszawie podkreślił, iż analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że w zakresie wynikającym z brzmienia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organ nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie przeanalizował wszystkich okoliczności dotyczących sytuacji majątkowej, materialnej i zdrowotnej skarżącego, jak również nie uzasadnił w sposób przekonywujący swojego stanowiska, co do braku podstaw do zastosowania § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd podkreślił również, że Zakład dokonując analizy sytuacji materialnej skarżącego nie uwzględnił jego ciężkiej sytuacji zdrowotnej, porównując jego dochody i potrzeby do dochodów i potrzeb osoby zdrowej (w zakresie minimum socjalnego), a przecież skarżący nie może funkcjonować samodzielnie i wymaga intensywnych zabiegów rehabilitacyjnych. II Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ i art. 135, w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a., poprzez orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o uchyleniu decyzji organu wydanych w pierwszej instancji, pomimo że nie zostały uchylone decyzje, wydane na skutek ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku strony, na zasadach art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a przewiduje możliwości uchylenia decyzji wydanej po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a i dopiero w przypadku uchylenia tej ostatniej decyzji można zastosować środki przewidziane w art. 135 p.p.s.a., a w szczególności uchylić także decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. A. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż w skardze do WSA w Warszawie zaskarżył dwie decyzje, jednakże na posiedzeniu Sądu pełnomocnik Skarżącego sprecyzował żądanie w ten sposób, iż wniósł o uchylenie obu decyzji organu pierwszej instancji, jak i obu decyzji wydanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w trybie art. 127 § 3 k.p.a. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jak wynika z akt sprawy skarżący A. A. złożył od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] i [...] z dnia 3 kwietnia 2012 r. wnioski o ponowne rozpatrzenie. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia 3 kwietnia 2012 r., a decyzją z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...]z dnia 3 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargi na decyzje ostateczne, co wynika z sentencji zaskarżonego wyroku, uchylił jedynie decyzje pierwszoinstancyjne, tj. decyzje z dnia 3 kwietnia 2012 r. o nr [...] i [...]. Zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny może objąć orzekaniem także decyzję poprzedzającą zaskarżoną do sądu decyzję drugoinstancyjną. Możliwość skorzystania z przepisu art. 135 p.p.s.a. istnieje jedynie po stwierdzeniu przez sąd podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji pierwszoinstancyjnej stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a., a jednocześnie powoduje taki stan prawny, iż w obrocie prawnym pozostają decyzje drugoinstancyjne, które utrzymują w mocy nieistniejące już decyzje pierwszoinstancyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych albowiem zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji je uchylił. Na marginesie należy zauważyć, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się wynikać, iż Sąd I instancji zamierzał uchylić także zaskarżone decyzje drugoinstancyjne, jednakże sam wyrok odnosi się wyłącznie do decyzji pierwszoinstancyjnych. Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni uzasadnione. Mając powyższe na względzie, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w którym Sąd Wojewódzki uwzględni powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.