III SA/Wa 1019/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki, Sędzia WSA Dariusz Zalewski, Protokolant referent stażysta Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. F., P. F., M. M. i B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. F., P. F., M. M. i B. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia wobec B. F., P. F., M. M. i B. M. (zwani dalej: "Skarżący") łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r. Z motywów rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji wynika, że Wójt Gminy I. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego ustalił na rok 2011 wymiar podatku od nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] a na kwotę 1.003 zł, w tym: podatek rolny - użytki rolne 0,1100 ha x 188,2999 (stawka) = 20,70 zł, podatek od nieruchomości: budynki mieszkalne 84,00 m x 0,64 zł = 53,76 zł, grunty pozostałe 2.900.00 m2 x 0,32 zł = 928 zł wskazując, że wymiar dokonano na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, budynków i lokali. Od ww. decyzji odwołanie złożyła B. F.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe wykazanie powierzchni przyjętej do opodatkowania. Wskazała, że z zawiadomienia z dnia 17 lutego 2009 r. wynika, że W. Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych zgłosiło zmiany w ewidencji gruntów, budynków i lokali. Podniosła, że ww. podmiot nie posiada żadnych praw do ww. nieruchomości gruntowej, dlatego nie znajduje zastosowania art. 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej: "rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r."), zgodnie z którym można dokonać aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków na wniosek osób, o których mowa w § 10 i 11 ww. rozporządzenia. Powołaną na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że dla wymiaru podatków lokalnych decydujące znaczenie mają, zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm., dalej: "u.p.g.k."), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Na konieczność ustalania charakteru gruntu na potrzeby opodatkowania na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów wskazuje również art. 1a ust. 3 oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 620 ze zm., zwana dalej: "u.p.o.l."). Podatnik kwestionujący prawidłowość danych zawartych w ewidencji gruntów powinien wszcząć procedurę ich zmiany w organie prowadzącym ewidencję. SKO wyjaśniło, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 194 § 1 i § 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm., zwana dalej: "O.p.") dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest badanie prawidłowości sklasyfikowania gruntów w ewidencji, tylko ustalenie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2011 w podatku od nieruchomości. Następnie SKO przytoczyło treść art. 6 i art. 3 ust. 1, 2, 3 u.p.o.l. Wskazało, że organ podatkowy dysponujący zapisami z ewidencji gruntów obowiązany jest dokonać wymiaru podatku z uwzględnieniem przepisów Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Nie ma bowiem uprawnień do badania prawidłowości dokonanych zmian ani też dokonywania zmian w ewidencji gruntów, której ustalenia są ustaleniami wiążącymi organ podatkowy. Przekazany organowi podatkowemu wypis z ewidencji gruntów zobowiązuje ten organ do ustalenia podatku od nieruchomości zgodnie z danymi wskazanymi w przekazanym wypisie z ewidencji gruntów, przy zastosowaniu stawek ustalonych uchwałą rady Gminy. SKO wyjaśniło, że ewidencja gruntów prowadzona jest przez Wydział Geodezji, Kartografii Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatu W. Zachodniego w O. i wnioski w zakresie zmian w ewidencji gruntów można składać do tego organu. Organ podatkowy nie jest uprawniony do składania wniosków w zakresie weryfikacji dokonanych tam zapisów. Od ww. decyzji SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli wszyscy Skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 200 §1 art. 233 §2 przez nieuwzględnienie odwołania, § 46 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. i naliczenie zobowiązania podatkowego w sytuacji gdy zmiany w ewidencji gruntów nastąpiły bez wniosku właścicieli, przez podmiot bez tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. art. 7, art. 8 i art. 77 §1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej: "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazali, że z zawiadomienia Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starosty Powiatu W. z dnia 12 grudnia 2007r., przekazanego organowi podatkowemu w I., wynika że zmiana klasyfikacji gruntu z R na B dokonana została na wniosek W. Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w W., działającego bez zlecenia właścicieli i nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Powołując się na treść § 46 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r., stwierdzili, że źródłem interesu prawnego W. Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych nie mógł być § 46 ww. rozporządzenia, gdyż status strony w postępowaniu o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przysługuje jedynie podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Zaznaczyli, że z art. 28 K.p.a. wynika, że o tym czy dany podmiot jest stroną decyduje "interes prawny". Czynnikiem różniącym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi, interes faktyczny nie jest prawnie chroniony i jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Zatem Warszawskie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. nie było uprawnione do aktualizacji w operacie ewidencji gruntów i budynków, gdyż nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, jak również legitymacji procesowej. Ponadto podali, że Starosta, który zaktualizował ewidencję gruntów na podstawie wniosku podmiotu nieuprawnionego, informację o dokonanej zmianie przekazał jedynie do organu podatkowego, chociaż zgodnie z § 49 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r, zobowiązany był poinformować także Wydział Ksiąg Wieczystych właściwego miejscowo Sądu Rejonowego. Skarżący wskazali, że dysponują wypisem z księgi wieczystej z grudnia 2010 r., w którym w dziale I sposób użytkowania nieruchomości nie został zmieniony i pozostaje jako grunt orny, sad i łąka oraz budynek. Zdaniem Skarżących, nie można wykluczyć, iż dokonana zmiana miała jedynie na celu zwiększenia daniny na rzecz Gminy, a wnioskodawca tej zmiany do dnia dzisiejszego nie został ustalony. Podnieśli, że wnosili stosowne wnioski o wprowadzenie korekty błędnych wpisów zmian do ewidencji gruntów i budynków do Starosty W. Zachodniego (ostatnio 8 czerwca 2008 r.) lecz do chwili obecnej pozostają one bez rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze każdorazowo przy składaniu przez Skarżących kolejnych odwołań od decyzji Wójta Gminy I. ustalających łączne zobowiązanie pieniężne w sprawie podatku rolnego oraz podatku od nieruchomości za lata 2008, 2009, 2010 i 2011 było informowane o toczących się w Starostwie czynnościach wyjaśniających powstałe nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Skarżących interes właścicieli w żądaniu wyjaśnienia sprawy wprowadzonych bezprawnie zmian w ewidencji gruntów i budynków obligował ten organ do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak też do zebrania i oceny całego materiału dowodowego. SKO w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego i sądowego wskazywali na nieprawidłowości w procedurze związanej ze zmianą kwalifikacji gruntów, utrzymywali, że zmiany w ewidencji gruntów zostały dokonane bezprawnie, a to ich zdaniem obligowało organ podatkowy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Natomiast SKO twierdziło, iż dla wymiaru podatków lokalnych decydujące znaczenie mają, zgodnie z art. 21 u.p.g.k., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. SKO podniosło, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest badanie prawidłowości sklasyfikowania gruntów w ewidencji, tylko ustalenie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2011 w podatku od nieruchomości. Wskazało, że organ podatkowy nie jest uprawniony do składania wniosków w zakresie weryfikacji zapisów dokonanych w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu stanowisko SKO, w okolicznościach rozpoznanej sprawy, jest prawidłowe. Co do zasady, organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń co do klasyfikacji gruntu, zatem wiążąca dla organów podatkowych jest klasyfikacja gruntów wynikająca z ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 21 ust. 1 u.p.g.k. Przepis ten stanowi, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Według tego przepisu ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, w tym i w postępowaniu podatkowym. Od tej reguły nie zostały przewidziane żadne wyjątki, a więc organy ustalające wysokość zobowiązań podatkowych nie są uprawnione do przyjęcia innej podstawy wymiaru podatku niż dane zawarte w ewidencji gruntów (istnieją szczególne okoliczności pozwalające na dokonanie wyłomu od tej zasady, ale nie wykazano, by w niniejszej sprawie one wystąpiły). Zgodnie z twierdzeniem SKO, dane zawarte w ewidencji gruntów mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 194 § 1 O.p. i zgodnie z tym przepisem stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ustalenia oparte o treść tych dokumentów urzędowych stanowią istotny element określenia podatkowego stanu faktycznego. W związku z tym organ podatkowy nie ma podstaw do pomijania tych danych w postępowaniu podatkowym. Podważenie zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków, bądź też ich zmiana może nastąpić w postępowaniu prowadzonym przed właściwymi w tej sprawie organami administracji. W postępowaniu podatkowym przeprowadzenie tego rodzaju postępowania nie jest możliwe. Ewidencja gruntów i budynków, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.p.g.k., nie może również stanowić przedmiotu merytorycznej oceny sądów administracyjnych w sprawie podatkowej, w której do sądu nie zostały, bo nie mogły zostać zaskarżone odrębne od podatkowych akty lub czynności z zakresu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 11 maja 2011 r., II FSK 259/10, LEX nr 795524). W sprawie niniejszej przedmiot opodatkowania ustalony został na podstawie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków, której skuteczne prawnie kwestionowanie w postępowaniu podatkowym nie jest prawnie dopuszczalne, zatem zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja w jej warstwie merytorycznej jest prawidłowa, jednakże postępowanie odwoławcze jest dotknięte wadami proceduralnymi, które skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. Otóż SKO dopuściło się naruszenia ustanowionej w art. 123 O.p. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, która stanowi jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i obejmuje swym zakresem wszystkie fazy tego postępowania. Organy podatkowe zobowiązane są więc do zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania nie tylko na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, ale również w toku postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy I. z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r. skierowana została do B. F., P. F., M. M. i B. M.. Zatem w postępowaniu podatkowym występują cztery osoby i są one adresatami decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie od ww. decyzji złożyła tylko jedna osoba, tj. B. F.. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był powiadomić o wniesieniu odwołania wszystkie pozostałe ww. osoby, umożliwić im zapoznanie się z treścią odwołania oraz wypowiedzenie się w sprawie, zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 123 § 1 O.p. i dyspozycją zawartą w art. 200 tej ustawy. SKO nie wywiązało się z tych obowiązków, przez co pozbawiło prawa do czynnego udziału w postępowaniu podatkowym strony, które odwołania nie wniosły. Podnieść też trzeba, że zgodnie z art. 235 O.p. w sprawach nieuregulowanych w art. 220-234 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Odpowiednie zastosowanie, o którym mowa w przytoczonym przepisie oznacza: z uwzględnieniem specyfiki postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu w postępowaniu odwoławczym odpowiednie zastosowanie znajduje art. 165 § 3a O.p. w takim zakresie w jakim nakłada ten przepis na organ podatkowy obowiązek zawiadomienia pozostałe osoby będące stroną w sprawie o zainicjowaniu postępowania odwoławczego przez jedną ze stron. SKO nie zawiadamiając osób będących stroną niniejszego postępowania o wniesieniu odwołania przez B. F. naruszyło art. 165 § 3a, art. 123 § 1 i § 200 O.p. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, iż osoby pozbawione uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym wniosłyby nowe dowody, zgłosiły istotne wnioski dowodowe itp., czyli wpłynęłyby na wynik postępowania. O możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się w sprawie nie została też zawiadomiona wnosząca odwołanie B. F.. Znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie w trybie art. 200 zostało wysłane na niewłaściwy adres, na co trafnie wskazała B. F. na rozprawie. Pismo to zostało skierowane na adres M. ul. [...], natomiast w odwołaniu Skarżąca wskazała nr domu przy ul. [...]. Pismo to zostało zwrócone przez pocztę. Z powyżej wskazanych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę SKO zobowiązane jest uwzględnić stanowisko Sądu, a przede wszystkim zapewnić udział wszystkim stronom postępowania w postępowaniu odwoławczym i umożliwić im wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji ostatecznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270, dalej: "p.p.s.a."), postanowiono jak w sentencji. Zakres, w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.