II SA/Wa 1457/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (sprawozdawca), Sędziowie WSA Sławomir Fularski, Andrzej Góraj, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji inspektora pracy i umorzenia postępowania organu I instancji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Okręgowy Inspektor Pracy w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 404), po rozpatrzeniu odwołania M. S., uchylił w całości decyzję inspektora pracy z dnia [...] czerwca 2011 r., odmawiającą nakazania umieszczenia pracownika (M. S.) w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2008 r. nr 237, poz. 1656) i umorzył postępowanie organu I instancji. Wydanie powyższej decyzji nastąpiło w skutek następujących okolicznościach faktycznych: Pismem z [...] kwietnia 2011 r. skarżący zwrócił się do Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. z "zażaleniem dotyczącym nieumieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze w grupie funkcjonariuszy Straży Ochrony Kolei przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w [...]". Inspektor pracy przeprowadził w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. - Komendzie Głównej Straży Ochrony Kolei kontrolę, której wyniki doprowadziły do wydania w dniu [...] czerwca 2011 r., w trybie art. 11a ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, decyzji odmawiającej nakazania umieszczenia M. S. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kierowanie pracą podległych funkcjonariuszy SOK, przebywając w pomieszczeniach biurowych, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że pogorszenie sprawności psychofizycznej przed osiągnięciem wieku emerytalnego uniemożliwi dalsze wykonywanie pracy na zajmowanym stanowisku. Od początku prowadzonych postępowań kontrolnych pracownik uznany został przez organ I instancji za stronę postępowania, w związku z czym korzystał z pełni praw i obowiązków przysługujących stronie. M. S. wniósł odwołanie od decyzji inspektora pracy. W odwołaniu podniósł, że podczas wykonywania obowiązków służbowych obsługuje monitory ekranowe stacji [...] - za co ma wypłacany dodatek do wynagrodzenia, a ponadto wykonywana praca odbywa się w warunkach szkodliwych dla zdrowa. M. S. wskazał także, że ustawodawca w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych w art. 3 pkt. 3 załącznik nr 2 pkt.7 zaliczył wszystkich funkcjonariuszy SOK jako uprawnionych do emerytury pomostowej, bez względu na rodzaj wykonywanej pracy, natomiast podział funkcjonariuszy na administracyjnych i operacyjnych jest podziałem przeprowadzonym przez pracodawcę. Zatem niezaliczenie wszystkich funkcjonariuszy, począwszy od strażnika do Komendanta Głównego SOK, do osób uprawnionych do emerytury pomostowej jest naruszeniem powyższej ustawy. Podkreślił, iż takie równe traktowanie wynika z okoliczności, iż zaniechanie w czasie służby jakiegokolwiek obowiązku wynikającego z obowiązków funkcjonariusza spowoduje takie same konsekwencje w stosunku do strażnika, przodownika, st. przodownika czy dyżurnego zmiany. Okręgowy Inspektor Pracy w W. decyzją dnia [...] czerwca 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze albowiem w myśl obowiązujących przepisów prawa M. S. nie jest uprawniony do wniesienia odwołania od niniejszej decyzji nie przysługuje mu bowiem przymiot strony. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2086/11 uchylił zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy. Wyrok ten uprawomocnił się. Okręgowy Inspektor Pracy w W., na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpatrzył odwołanie i decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję inspektora pracy i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Okręgowy Inspektor Pracy w W. wskazał na treść przepisów art. 3 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykaz prac o szczególnym charakterze określony załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych (ze szczególnym uwzględnieniem pkt 7 tego załącznika), art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 41 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych. Organ zbadał także obowiązującą u pracodawcy uchwałę nr 202/2010 z dnia 24 maja 2010 r. w sprawie ustalenia wykazu prac w szczególnych warunkach oraz w sprawie wykazu prac o szczególnym charakterze, które są wykonywane w PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. W ocenie organu stanowisko pracy dyżurnego zmiany SOK, które zajmuje M. S. nie zostało przez pracodawcę zaliczone do prac o szczególnym charakterze występujących u pracodawcy. W kompetencjach organów Państwowej Inspekcji Pracy nie leży rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku pracy, ani też sporów z zakresu ubezpieczeń społecznych. Pracodawca nie uznał pracy na stanowisku dyżurnego zmiany SOK za prace o szczególnym charakterze - dotyczy to wszystkich pracowników zatrudnionych na tym stanowisku. Oznacza to, że w niniejszej sprawie pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem powstał spór, czy rodzaj pracy (stanowisko dyżurnego zmiany SOK) powinno zostać zaliczone do ww. prac. Ustalenia stanu faktycznego nie dawały uzasadnionej podstawy do wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej nakazania umieszczenia pracownika w ewidencji prac o szczególnym charakterze. Organ podkreślił, iż wykaz stanowisk pracy, na których w danym zakładzie pracy wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze określa pracodawca. Natomiast prawidłowość zaliczenia faktycznie istniejących stanowisk do wyżej wymienionego wykazu stanowisk nie jest objęta kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy. Prawidłowość powyższego poglądu została potwierdzona licznymi orzeczeniami sądów, na które powołał się organ w uzasadnieniu decyzji. Z powyższych względów należało uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi przedstawił swoją argumentację przemawiającą za zasadnością żądania umieszczenia go, jako zatrudnionego na stanowisku dyżurnego zmiany SOK, w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w W. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż odmienna, niż zastosowana przez organ, wykładnia przepisów analizowanych ustaw prowadziłaby do sytuacji, w której w przypadku sporu pomiędzy pracownikiem, a pracodawcą o podleganiu przez danego, konkretnego pracownika regulacjom określonym w ustawie o emeryturach pomostowych - co wiąże się z określonymi konsekwencjami dla pracodawcy wyrażającymi się w konieczności uiszczania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, a więc o zagadnieniu wprost należącym do materii ubezpieczeń społecznych - możnaby rozstrzygać w dwóch konkurencyjnych, niezależnych od siebie trybach, to jest w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy toczącym się na podstawie art. 11a ustawy o PIP oraz w postępowaniu przez Zakładem Ubezpieczeń Społecznych toczącym się na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 40 ust. 7 ustawy o emeryturach pomostowych, które to tryby przewidują odmienne środki zaskarżenia i - co szczególnie istotne - zasadniczo odmienne formy sądowej kontroli zapadłych rozstrzygnięć sprawowanej w pierwszym przypadku przez sądy administracyjne, a w drugim przez sądy powszechne. Taka sytuacja byłaby zaś nie do pogodzenia z zasadą racjonalności prawodawcy bowiem rodziłaby ryzyko zapadnięcia w tej samej sprawie sprzecznych rozstrzygnięć (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1064/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 października 2011 r. sygn. akt II SA/Po 345/11). Uczestnik postępowania PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Okręgowy Inspektor Pracy w W. ponownie rozstrzygając odwołanie M. S. od decyzji inspektora pracy z dnia [...] czerwca 2011 r. pominął wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2086/11. W uzasadnieniu tego wyroku rozstrzygnięto dwa istotne dla oceny niniejszej sprawy zagadnienia. Po pierwsze Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wskazał, iż Okręgowy Inspektor Pracy w W. błędnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zainicjowanym jego skargą (wnioskiem) o nakazanie przez inspektora pracy umieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656). Żądanie skarżącego zostało bowiem oparte na przepisie art. 41 ust. 6 tej ustawy. Zatem została przesądzona zasada legitymacji skarżącego – jako pracownika do bycia stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego. Zasada ta spowodowała konieczność merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego przez Okręgowego Inspektora Pracy w W. Po drugie, przesądzono także właściwość organów inspekcji pracy do rozpatrzenia merytorycznego niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż wprowadzony ustawą o emeryturach pomostowych, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2010 r., przepis art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, uprawnia organy inspekcji do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zakresie tym organ, stosownie do ustaleń dokonanych w toku kontroli, wydaje decyzję. W obowiązującym porządku prawnym pojawiła się zatem szczególnego rodzaju norma prawna, która przyznaje na rzecz pracownika szersze niż dotychczas uprawnienia w zakresie działania Państwowej Inspekcji Pracy. Takim przepisem jest art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, który daje pracownikowi, nieumieszczonemu w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze (art. 41 ust. 1 pkt 2), możliwość inicjowania w instytucjonalizowanej formie działań nadzorczych organów inspekcji pracy, nazwanej skargą. Jest oczywiste, iż przyznane uprawnienie nie jest równoznaczne z uruchamianiem trybu skargowego, o którym mowa w art. 221 i nast. k.p.a., stanowiącym realizację konstytucyjnego prawa wynikającego z art. 63 Konstytucji RP, w myśl którego "Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym i innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej". Zwrócić bowiem należy uwagę, że pracodawca, nieumieszczający danego pracownika w ewidencji, nie należy przede wszystkim do podmiotów, które objęte są postępowaniem skargowym inicjowanym w trybie art. 221 i nast. k.p.a. Nadto, wprowadzenie takiej skargi do lex specialis, jaką jest ustawa o emeryturach pomostowych, mijałoby się z celem, wobec istnienia normy generalnej, w kodeksie postępowania administracyjnego. Z powyższych rozważań płynie wniosek, iż racjonalny ustawodawca dał pracownikowi szczególne uprawnienie do zainicjowania postępowania, które kończy się decyzją inspektora pracy zgodną z wnioskiem strony lub decyzją odmowną. Zatem pracownik ma wybór, w jakim trybie organ Państwowej Inspekcji Pracy rozpatrzy jego wniosek. Pracownik ma możliwość zwrócenia się do inspektora pracy ze skargą tzw. obywatelską o przeprowadzenie kontroli i uregulowanie decyzją administracyjną umieszczenia wnioskującego pracownika w przedmiotowej ewidencji. Wówczas inspektor pracy wszczyna postępowanie administracyjne z urzędu i na życzenie pracownika zachowuje anonimowość jego danych osobowych. Stroną tego postępowania jest pracodawca, a pracownika informuje się jedynie o wynikach kontroli i wydanych po kontroli środkach prawnych. Pracownik ma też możliwość zainicjowania postępowania skargą wskazaną w art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, w którym chce się ujawnić jako podmiot czynnie biorący udział w postępowaniu inspektora pracy. Innymi słowy, jako strona tego postępowania ze wszystkimi skutkami procesowymi przewidzianymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Pojęcie "skarga" użyte w powyższym przepisie, jest w istocie wnioskiem, który wszczyna postępowanie administracyjne i czyni wnioskującego pracownika, obok pracodawcy, stroną postępowania inspektora pracy. Zatem Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wskazał na dewolutywność działania pracownika - "pracownik ma wybór, w jakim trybie organ Państwowej Inspekcji Pracy rozpatrzy jego wniosek. Pracownik ma możliwość zwrócenia się do inspektora pracy ze skargą tzw. obywatelską o przeprowadzenie kontroli i uregulowanie decyzją administracyjną umieszczenia wnioskującego pracownika w przedmiotowej ewidencji. Pracownik ma też możliwość zainicjowania postępowania skargą wskazaną w art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, w którym chce się ujawnić jako podmiot czynnie biorący udział w postępowaniu inspektora pracy. Innymi słowy, jako strona tego postępowania ze wszystkimi skutkami procesowymi przewidzianymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego." – nie tylko przesądził zagadnienie legitymacji pracownika w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, ale także przesądził prawo stosownych organów inspekcji pracy do rozstrzygnięcia żądania M. S. do oceny prawidłowości "nieumieszczenia go w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze w grupie funkcjonariuszy Straży Ochrony Kolei przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w [...]" . Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Konsekwencją powyższego przepisu jest brzmienie art. 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 153 oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawa subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalna polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J.P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (Porównaj: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r, III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 – glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w LEX 2009, wyd. III). Treść wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2086/11. nakazywała organowi II instancji dokonanie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy dokonanego przez inspektora pracy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., gdyż zgodnie z powyższymi wytycznymi organy obu instancji były właściwe co do orzekania, co do meritum sprawy. Tymczasem, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., przyczyną zastosowanego rozstrzygnięcia była ocena braku właściwości w niniejszej sprawie organów inspekcji pracy i w rezultacie uchylenie z tych przyczyn decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Zatem, skoro organ dostrzegał brak swojej właściwości w niniejszej sprawie – czyli inaczej oceniał to zagadnienie, to mógł wnieść skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2086/11, czego jednak nie uczynił. Podkreślić tu należy, iż omawiany wyżej wyrok uprawomocnił się i nie został w żaden sposób wzruszony. Zatem podjęte w nim rozstrzygnięcia, co do ustaleń i oceny prawnej, zgodnie z treścią art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, wiążą nie tylko strony niniejszego postępowania ale także inne sądy rozstrzygające tę sprawę. Dlatego też nie jest zasadne powoływanie się w niniejszej sprawie przez organ na inne rozstrzygnięcia, odmiennie ustalające właściwość organów inspekcji pracy, skoro, zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami, prawomocne rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszej sprawie - wyrok z dnia 27 lutego 2012 r. – jest bezwzględnie wiążące. Z tych względów, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.