I OSK 627/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 403/12 w sprawie ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od B. S.A. w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 220 zł (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 403/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku B. S. A. z siedzibą w W. z dnia 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w dniu 14 czerwca 2012 r. B. S. A, złożyła w siedzibie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek z dnia 12 czerwca 2012 r. nr (...) o udzielenie drogą elektroniczną lub w formie kserokopii na adres przedstawiciela wykonawcy T. S. informacji publicznej w postaci raportu z weryfikacji dokumentacji projektowej wraz z raportem końcowym dla zadania: Budowa drogi ekspresowej S – 2 od węzła "Konotopa" do węzła "Puławska" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "Międzynarodowy Port Lotniczy Okęcie" i z węzłem "Marynarska"; Etap III: Południowa Obwodnica Warszawy S2 – odcinek od węzła "Konotopa" (bez węzła) do węzła "Lotnisko" (bez węzła), opracowanego na podstawie umowy zawartej pomiędzy GDDKiA a Konsorcjum firm: T. Sp. z o. o. i M. Sp. j. Pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. nr (...), Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedziała, że powyższy raport z weryfikacji dokumentacji projektowej oraz raport końcowy są dokumentami roboczymi o charakterze wewnętrznym, wytworzonym przez GDDKiA lub inne podmioty i nie zawierają informacji publicznej, stąd też nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca B. S. A. wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku 12 czerwca 2012 r. dostarczonego w dniu 14 czerwca 2012 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – stwierdziła, że pismo organu z dnia 25 czerwca 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, którą ewentualnie można by odmówić udzielenia informacji publicznej, zaś – powołując się na stosowne przepisy ustawy – żądana informacja ma walor informacji publicznej, bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a zatem obejmować będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ogólnie rzecz ujmując, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi lub też w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną będą nie tylko treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez wymienione podmioty, ale również i te, których używają przy realizacji zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. W przedmiotowej sprawie wykonanie Raportu zostało zlecone Konsorcjum firm: T. Sp. z o. o. i M. Sp. j. w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych – umowa z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...). Wykonanie raportu zostało więc sfinansowane ze środków publicznych w trybie zamówienia publicznego, a jego treść dotyczy w sposób bezpośredni spraw publicznych, tj. realizacji Kontraktu: Budowa drogi ekspresowej S-2 Konotopa – Lotnisko Etap III Południowa obwodnica Warszawy S-2 odcinek od km 456+240 do km 466+684, który to kontrakt też jest finansowany ze środków publicznych. Ten istotny w sprawie aspekt powoduje, iż zastosowanie ma w tym przypadku art. 139 ust. 3 ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, który choć wprost nie reguluje materii jawności dokumentów związanych z wykonywaniem umowy o udzielenie zamówienia publicznego, to zapewniając jawność umowy odsyła do zasad udostępnienia informacji określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Istotna jest również okoliczność, że raport dotyczy istniejącej dokumentacji projektowej, wykonanej przez projektanta wybranego w drodze zamówienia publicznego za publiczne pieniądze i ma oceniać prawidłowość przygotowanej już dokumentacji, na podstawie której jest właśnie budowana publiczna droga. W tej sytuacji, mając choćby na uwadze bezpieczeństwo przyszłych użytkowników drogi, przedmiotowy raport tym bardziej winien być jawny i poddany kontroli społecznej. Reasumując, przedmiotowy raport ma charakter opinii technicznej o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego, ponieważ zawiera informacje o prawidłowości projektowania publicznej drogi ekspresowej i tym samym bezpośrednio dotyczy bezpieczeństwa wszystkich użytkowników tej drogi. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a raport został wytworzony na zlecenie i odnosi się do podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, zaś w dalszej części wskazano stanowisko judykatury. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasową argumentację oraz ustalenia faktyczne i prawne powołano się na orzecznictwo co do tego, że informacja publiczna musi dotyczyć faktów, a nie kwestii ocennych czy postulatywnych i nie dotyczy materiałów sprowadzających się do wewnętrznych koncepcji oraz dokumentów prywatnych. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy w zestawieniu z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w myśl którego centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi wątpliwości fakt, że powyższy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Sąd pierwszej instancji wywiódł, iż informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Informacją publiczną są dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Stąd też w niniejszym stanie faktycznym, przedmiotowy raport z weryfikacji jest informacją publiczną, ponieważ odnosi się do działalności organu, w zakresie przygotowania i koordynowania budowy drogi ekspresowej S – 2. Tytułem uzupełnienia co do faktu, iż żądanie zawarte we wniosku skarżącej posiada walor informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji dodał, że raport ma charakter techniczny, a nie prawny i był realizowany w trybie zamówienia publicznego, tj. z funduszy publicznych. Stosownie zaś do treści art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji informacją publiczną jest żądany we wniosku raport tym bardziej, że organ znajduje się w jego posiadaniu i w żadnym wypadku nie ma on charakteru prywatnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dokument prywatny - raport z weryfikacji dokumentacji projektowej wraz z raportem końcowym dla zadania: Budowa drogi ekspresowej S-2 od węzła "Konotopa" do węzła "Puławska" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "Międzynarodowy Port Lotniczy Okęcie" i z węzłem "Marynarska" Etap III : Południowa Obwodnica Warszawy S2 - odcinek od węzła "Konotopa" ( bez węzła) do węzła "Lotnisko" ( bez węzła), stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie cyt. wyżej ustawy. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. A. wniosła o jej oddalenie oraz przeprowadzenie dowodu z pisma GDDKiA z dnia 21 listopada 2011 r. oraz pisma B. S. A. z dnia 15 listopada 2011 r. na okoliczność występowania spółki do organu o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to na błędnej wykładni art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że raport z weryfikacji dokumentacji projektowej wraz z raportem końcowym dla zadania: Budowa drogi ekspresowej S-2 od węzła "Konotopa" do węzła "Puławska" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "Międzynarodowy Port Lotniczy Okęcie" i z węzłem "Marynarska" Etap III : Południowa Obwodnica Warszawy S2 - odcinek od węzła "Konotopa" ( bez węzła) do węzła "Lotnisko" ( bez węzła), stanowi informację publiczną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla stwierdzenia, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostaje w bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej konieczne jest zbadanie, czy żądany przez skarżącą pierwszoinstancyjnie spółkę raport z weryfikacji dokumentacji projektowej wraz z raportem końcowym zawiera informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W tym celu należało dokonać szczegółowej analizy treści wskazanego raportu w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ administracji publicznej może bowiem pozostawać w bezczynności tylko w takim zakresie, w jakim nie podejmuje przepisanych prawem działań odnośnie żądania strony. W celu spełnienia wynikającego z przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a wskazania organowi konkretnego obowiązku, jaki ma wykonać, niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności precyzyjne ustalenie przedmiotowego zakresu bezczynności organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza taka wykazuje, że wniosek skarżącej pierwszoinstancyjnie spółki z dnia 12 czerwca 2012 r. dotyczył raportu opracowanego przez konsorcjum firm T. Sp. z o.o. i M . Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 lipca 2013 r. pracownik organu po zapoznaniu się z dokumentacją będącą przedmiotem wniosku oraz samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyjaśnił, że zakres przedmiotowy raportu załączonego do akt jest szerszy aniżeli zakres wniosku. Raport dotyczy bowiem m. in. drogi ekspresowej E 79, co do której raport nie jest objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Ten odcinek drogi wykonywał inny wykonawca niż skarżąca pierwszoinstancyjnie spółka. Ponadto pełnomocnik organu nie był w stanie określić, które karty załączonej dokumentacji dotyczą odcinka drogi wskazanego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji stwierdzić należy, iż w aktach, na podstawie których Generalny Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznawał wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz orzekał Sąd pierwszej instancji znajduje się szereg dokumentów nie związanych z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż informację publiczną stanowi cały żądany we wniosku raport i zobowiązując Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku skarżącej spółki z dnia 12 czerwca 2012 r., oceny tej dokonał w oparciu o dokument, który nie był w pełni objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.