I OSK 623/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 404/12 w sprawie ze skargi B. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B.. w Warszawie kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 404/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku B. z dnia 12 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w dniu 14 czerwca 2012 r. B.., złożyła w siedzibie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniosek z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [...] o udzielenie drogą elektroniczną lub w formie kserokopii na adres przedstawiciela wykonawcy T.S. informacji publicznej w postaci raportów technicznych (wraz ze wszystkimi poprawkami – jeśli były), które zostały opracowane przez Konsultanta w ramach umowy o zamówienie publiczne – Umowa nr 96/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. zawartej z GDDKiA na "Zarządzanie projektem unijnym w zakresie budowy drogi ekspresowej S-2 od węzła "Konotopa" do węzła "Puławska" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "Międzynarodowy Port Lotniczy Okęcie" i z węzłem "Marynarska. Etap III: Południowa Obwodnica Warszawy S2 - odcinek od węzła "Konotopa"(bez węzła) do węzła "Lotnisko" (bez węzła) w tym pełnienie nadzoru nad realizacją robót". Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...], Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedziała, że raporty nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie podlegają udostępnianiu w trybie jej przepisów i mają charakter ekspertyz sporządzonych na rzecz GDDKiA, zawierających wypowiedzi ocenne, postulatywne, które mogą być wykorzystane w zarządzaniu Budową S-2 POW III. Nie są natomiast zawarte w nich dane lub fakty będące podstawą konkretnych rozstrzygnięć GDDKiA. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Natomiast w dalszej części powołano się na stanowisko judykatury dodając, że okoliczności złożenia wniosku w przedmiocie raportów technicznych, a także sama jego treść może uprawdopodabniać złą wiarę wnioskodawcy, a realizacja żądania mogłaby pociągnąć za sobą zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania urzędu i realizacji jego statutowych zadań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca B. wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku 12 czerwca 2012 r. nr [...] dostarczonego w dniu 14 czerwca 2012 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – przedstawiła stan bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś – powołując się na stosowne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej – stwierdziła, że żądana informacja ma walor informacji publicznej, bowiem jest nią każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a zatem obejmować będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ogólnie rzecz ujmując, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi lub też w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną będą nie tylko treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez wymienione podmioty, ale również i te, których używają przy realizacji zadań nawet, gdy nie pochodzą wprost od nich. W przedmiotowej sprawie wykonanie raportu zostało zlecone Konsorcjum firm: A.. w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych - Umowa nr 96/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. Wykonanie raportów zostało więc sfinansowane ze środków publicznych w trybie zamówienia publicznego, a ich treść dotyczy w sposób bezpośredni spraw publicznych, tj. realizacji kontraktu: Budowa drogi ekspresowej S-2 Konotopa - Lotnisko, Etap III: Południowa obwodnica Warszawy S-2 odcinek od km 456+240 do km 466+684, który to Kontrakt też jest finansowany ze środków publicznych. Ten istotny w sprawie aspekt powoduje, iż zastosowanie ma w tym przypadku art. 139 ust. 3 ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, który choć wprost nie reguluje materii jawności dokumentów związanych z wykonywaniem umowy o udzielenie zamówienia publicznego, to zapewniając jawność umowy odsyła do zasad udostępnienia informacji określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem B., przedmiotowe raporty mają charakter opinii technicznych o szczególnym znaczeniu dla interesu publicznego, ponieważ zawierają informacje o problemach technicznych i poważnych zmianach w dokumentacji projektowej, na podstawie której realizowana jest publiczna droga ekspresowa i tym samym bezpośrednio dotyczą bezpieczeństwa wszystkich użytkowników tej drogi. Skarżąca nie polemizuje z eksperckim charakterem raportów, skoro taki charakter przypisuje im organ, jednakże nie sposób zakwestionować, że Raporty te mają przede wszystkim charakter techniczny. W załączniku do umowy nr 96/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. zawartej pomiędzy organem reprezentującym Skarb Państwa oraz Konsultantem czytamy: "Konsultant będzie sporządzał raporty w czasie trwania Umowy w zakresie określonym poniżej: (...) 5. Raport techniczny: Raport ten będzie informował o problemach technicznych, jakie wystąpiły w trakcie realizacji robót. Taki raport będzie wymagany, kiedy wystąpią poważne zmiany w dokumentacji projektowej. Raport techniczny powinien zawierać: 1. założenia na podstawie których została opracowana dokumentacja projektowa, 2. zestawienie wszystkich nowych założeń projektowych konieczne do oceny zaproponowanej zmiany, 3. zestawienie rysunków powykonawczych pokazujących lokalizację i szczegółowe wymiary wszystkich wykonanych robót do dnia sporządzenia raportu, 4. kopie wszystkich wcześniej zatwierdzonych zmian projektowych i innych zmian, 5. kopie kalkulacji cen jednostkowych z oferty Wykonawcy Robót, które będą występowały w związku z wprowadzaną zmianą, 6. opis przyjętych projektowych założeń i różnice w założeniach projektowych w stosunku do oryginalnych, ofertowych rozwiązań, 7. nowy przedmiar pozycji kosztorysowych i koszty odpowiadające proponowanym zmianom projektowym w porównaniu z ofertą Wykonawcy Robót, 8. rysunki pokazujące dokładną lokalizację proponowanych zmian projektowych." Nie jest zatem trafny argument organu, że raporty nie zawierają danych lub faktów będących podstawą konkretnych rozstrzygnięć GDDKiA, skoro właśnie przedstawienie tych danych i faktów jest głównym przedmiotem raportów. Wiedza o problemach technicznych i wynikających z nich poważnych zmianach w dokumentacji projektowej, które mogą wystąpić podczas realizacji umowy może również posłużyć do prawidłowego zarządzania Budową S-2 POW III, której wykonawcą jest Konsorcjum z firmą B. jako Liderem, jak również być podstawą konkretnych rozstrzygnięć GDDKiA w tym zakresie. Uzasadnianie przez organ odmowy udostępnienia B. informacji publicznej okolicznościami złożenia wniosku, a także samą treścią wniosku uprawdopodabniającą rzekomą złą wiarę wnioskodawcy jest nieuprawnione i niezrozumiałe, nie mówiąc już o tym, że nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy. Co znamienne, organ nie wskazał jakie to okoliczności i jakie sformułowania wniosku Bilfinger dawałyby mu prawo do wypowiadania podobnych krzywdzących opinii. Nie ma też przepisu, który dawałby organowi prawo do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na rzekomą złą wiarę wnioskodawcy. Skarżąca podkreśliła, że działa dla dobra budowy S-2 POW III, bo tylko takie działanie leży w jej interesie jako wykonawcy tej budowy. Ponadto stwierdzenie organu, że realizacja żądania – udostępnienie raportów technicznych dla budowanej obecnie drogi publicznej – mogłaby pociągnąć za sobą zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania urzędu i realizacji jego statutowych zadań. Stwierdzenie to jest absolutnie zaskakujące i niepokojące, zwłaszcza w kontekście faktu, że przedmiotem wniosku są raporty, których zadaniem jest identyfikacja problemów technicznych i wynikających z nich poważnych zmian w dokumentacji projektowej (a więc i weryfikacja prawidłowości sporządzonej dokumentacji projektowej), na podstawie której budowana jest obecnie droga publiczna. W tej sytuacji, mając choćby na uwadze bezpieczeństwo przyszłych użytkowników drogi, przedmiotowe raporty tym bardziej winny być jawne i poddane kontroli społecznej. Z kolei Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a raporty zostały wytworzone na zlecenie i odnoszą się do podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa, a w dalszej części wskazano na orzecznictwo sądów. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasową argumentację oraz ustalenia faktyczne i prawne powołano się na orzecznictwo co do tego, że informacja publiczna musi dotyczyć faktów, a nie kwestii ocennych czy postulatywnych i nie dotyczy materiałów sprowadzających się do wewnętrznych koncepcji oraz dokumentów prywatnych. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy w zestawieniu z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w myśl którego centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi wątpliwości fakt, że powyższy organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i dodać jednocześnie należy, że przepis ten ma charakter normy bezwzględnie wiążącej. Sąd pierwszej instancji wywiódł, iż informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Informacją publiczną są dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Stąd też w niniejszym stanie faktycznym, przedmiotowy raport z weryfikacji jest informacją publiczną, ponieważ odnosi się do działalności organu, w zakresie przygotowania i koordynowania budowy drogi ekspresowej S – 2. Raport ma charakter techniczny, a nie prawny i był realizowany w trybie zamówienia publicznego, tj. z funduszy publicznych. Stosownie zaś do treści art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc zdaniem Sądu pierwszej instancji informacją publiczną jest żądany we wniosku raport tym bardziej, że organ znajduje się w jego posiadaniu i w żadnym wypadku nie ma on charakteru prywatnego, zaś ewentualna zła wiara skarżącej – na co powołuje się organ – nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia przy udzielaniu informacji publicznej. Podobnie rzecz się ma ze stwierdzeniem organu, iż realizacja żądania mogłaby pociągnąć za sobą zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania urzędu i realizacji jego statutowych zadań, bowiem jeśli istnieje owo – jak można się jedynie domyślać – ograniczenie, to w tej sytuacji organ może zastosować przewidziane prawem środki, tj., wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dokument prywatny - raporty techniczne (wraz ze wszystkimi poprawkami -jeśli były), opracowane przez Konsultanta w ramach umowy o zamówienie publiczne -Umowa nr 96/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. zawarta z GDDKiA na Zarządzanie projektem unijnym w zakresie budowy drogi ekspresowej S-2 od węzła "Konotopa" do węzła "Puławska" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "Międzynarodowy Port Lotniczy Okęcie" i z węzłem "Marynarska" Etap III : Południowa Obwodnica Warszawy S2 - odcinek od węzła "Konotopa" ( bez węzła) do węzła "Lotnisko" ( bez węzła) w tym pełnienie nadzoru nad realizacją robót, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie cyt. wyżej ustawy. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. wniosła o jej oddalenie oraz przeprowadzenie dowodu z pisma GDDKiA z dnia 22 sierpnia 2012 r. o oraz pisma B. z dnia 4 lipca 2012 r. na okoliczność występowania spółki do organu o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to na błędnej wykładni art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że raporty techniczne opracowane przez Konsultanta w ramach umowy o zamówienie publiczne -Umowa nr 96/2010 z dnia 16 lipca 2010 r. zawarta z GDDKiA na Zarządzanie projektem unijnym w zakresie budowy drogi ekspresowej S-2 od węzła "Konotopa" do węzła "Puławska" długości ok. 15 km wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "Międzynarodowy Port Lotniczy Okęcie" i z węzłem "Marynarska" Etap III : Południowa Obwodnica Warszawy S2 - odcinek od węzła "Konotopa" ( bez węzła) do węzła "Lotnisko" ( bez węzła) w tym pełnienie nadzoru nad realizacją robót, stanowią informację publiczną. Tymczasem zdaniem strony skarżącej kasacyjnie są to dokumenty prywatne, które nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem rozpoznając przedmiotową sprawę należało ocenić, czy żądana informacja zawarta we wskazanych wnioskiem dokumentach, jest informacją publiczną. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy raporty techniczne sporządzone ze środków publicznych na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowią dokumenty urzędowe, w związku z czym powinny być udostępnione w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z treści art. 61 Konstytucji RP wynika prawo dostępu do informacji publicznej o działaniach podejmowanych przez organy państwa, jednocześnie w przepisie tym wskazuje się, że ograniczenie tego prawa może nastąpić z powodu szeregu wartości, w tym z uwagi na ważny interes gospodarczy państwa. Z kolei w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarówno centralnym organem administracji rządowej w zakresie zarządzania drogami krajowymi oraz inwestorem w zakresie budowy autostrad (zob. art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o drogach publicznych). Oznacza to, że w zakresie w którym wykonuje zadania związane z przygotowaniem i koordynowaniem budowy i eksploatacji autostrad występuje w podwójnej roli, organu administracji i przedsiębiorcy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 285/11 uznano, że opinia techniczna sporządzona na zlecenie organu administracji publicznej nie jest tożsamą z opinią prawną, a tym samym podlega udostępnieniu w drodze informacji publicznej. Opinia techniczna odnosi się bowiem do stanu już istniejącego, a nie do sfery zamierzeń. W tej sytuacji oceniając stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie można brać pod uwagę celu w jakim znajdujące się w posiadaniu organu raporty techniczne zostały sporządzone. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosił, że żądane raporty stanowią jedynie dokumenty prywatne i zawierające wypowiedzi ocenne, postulatywne, które mogą być w przyszłości wykorzystane w zarządzaniu kontraktem. Powyższa okoliczność nie może jednak wpłynąć na zmianę charakteru żądanych raportów technicznych jako dokumentów udostępnianych w drodze dostępu do informacji publicznej. Raporty te zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawierają informację o sprawach publicznych. Należy mieć także na uwadze art. 5 u.d.i.p., zawierający ograniczenia prawa do informacji publicznej. Nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego może posiadać walor informacji publicznej. Żądane w niniejszej sprawie przez spółkę raporty składają się z wielu części, z których nie wszystkie mogą stanowić informację publiczną. Stąd też bezczynność organu w niniejszej sprawie polegała na niepodjęciu stosownych czynności na podstawie u.d.i.p., tj. udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Z tych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowił 204 pkt 2 p.p.s.a.