II OW 156/12

Dnia 13 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. Ch. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z [...] października 1961 r. Nr [...] wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce jako organ właściwy w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku K. Ch. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] października 1961 r. w przedmiocie nadania nieruchomości na własność jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stan faktyczny i prawny tej sprawy jest następujący: Decyzją z dnia [...] października 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie uchyliło w części decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Przasnyszu z dnia [...] września 1959 r. w przedmiocie nadania nieruchomości na własność i orzekło co do istoty sprawy oraz utrzymało w mocy tę decyzję w pozostałej części. Rozstrzygnięcia te zostały wydane na podstawie art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.). Wnioskiem z dnia 8 maja 1999 r. K. Ch. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] października 1961 r. Pismem z dnia 18 lipca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał ten wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ostrołęce jako organowi właściwemu w sprawie. Wnioskiem z dnia 5 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Kolegium a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, iż na podstawie art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy z zakresu dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. należące dotychczas do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji rządowej stopnia podstawowego przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) organem właściwym do orzekania w sprawach z dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. został starosta jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia nad starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda, gdyż przepis art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) stanowi, iż wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Kolegium wskazało ponadto, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie. Jest to organ, który w wyniku zmian strukturalnych i reform ustrojowych państwa został zniesiony. Na mocy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., Nr 32, poz. 176) do właściwości wojewodów przeszły określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Skoro obecnie organem II stopnia właściwym w sprawach z dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jest wojewoda, to – zgodnie z art. 157 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a. – organem wyższego stopnia nad wojewodą jest właściwy w sprawie minister, w tej sprawie – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 4 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. w brzmieniu obecnie obowiązującym wynika, iż o nadaniu nieruchomości na własność i ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta. W dekrecie nie wskazano organu wyższego stopnia w stosunku do starosty. Organ ten należy więc ustalić w oparciu o przepisy ogólne. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze. Ponadto z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów K.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce jako organu właściwego do załatwienia tej sprawy, ewentualnie o odrzucenie wniosku, gdyż organem właściwym w tej sprawie może być też Wojewoda Mazowiecki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] października 1961 r. w przedmiocie nadania nieruchomości na własność na podstawie art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.). Chodzi więc o wskazanie organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie istnieje już w strukturze administracji publicznej. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 (publ., ONSAiWSA 2012, nr 4 poz.60, LEX nr 1142616) wskazał, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów. W sytuacji natomiast zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności konieczne jest więc ustalenie organu, do właściwości którego przekazane zostały sprawy uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.). Na podstawie art. 11 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) dokonano nowelizacji m. in. art. 4 i art. 11 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., w wyniku której od dnia 1 stycznia 1999 r. organem właściwym do orzekania w sprawach uwłaszczenia został starosta wykonujący – na podstawie dodanego art. 19 a dekretu - zadania z zakresu administracji rządowej. Przepisy dekretu nie wskazują organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, w związku z czym zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z treści tych przepisów nie wynika, aby samorządowe kolegia odwoławcze były obecnie wyłączone od orzekania w sprawach indywidualnych załatwianych przez organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej. Należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. w okresie od 6 grudnia 1994 r. do 31 stycznia 1998 r. obowiązywał w brzmieniu: "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze". Przepis ten wprowadzał rozgraniczenie właściwości wojewodów i samorządowych kolegiów odwoławczych w zależności od tego czy załatwiana sprawa należała do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej czy też zadań własnych gminy. Ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.) zmieniono ten przepis i przyjęto, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. We wszystkich sprawach załatwianych przez organy samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są więc samorządowe kolegia odwoławcze, z wyjątkiem spraw, w których przepisy szczególne wskazują wojewodę lub inny organ. Przykładowo wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej [art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)], a także w sprawach określonych w art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Nie można zgodzić się z argumentacją prawną przedstawioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce dotyczącą domniemania kompetencji wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie wynikającego z treści art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołana regulacja wprowadza domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie jedynie w zakresie właściwości rzeczowej. Natomiast właściwość instancyjna wojewody uregulowana została w art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, który stanowi, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Przepisy ogólne K.p.a. nie wymieniają obecnie wojewody jako organu wyższego stopnia, odsyłając do regulacji ustaw szczególnych (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Zatem z przepisu art. 3 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie można wyprowadzać domniemania właściwości instancyjnej wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżonych w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Dodatkowym argumentem przemawiającym za właściwością samorządowego kolegium odwoławczego w tej sprawie jest to, że obecnie ustawodawca dąży do ujednolicenia trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Przykładowo, ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) dokonano nowelizacji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 178. poz. 1749 ze zm.) poprzez skreślenie zapisu, iż organem wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego lub wymiennego jest wojewoda. W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty w sprawach scalenia i wymiany gruntów, powoduje tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, www.sejm.gov.pl). Uwzględniając powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest decyzja organu, który nie istnieje już w strukturze administracji publicznej należy ustalić, stosownie do art. 20 K.p.a., jaki organ obecnie jest właściwy w sprawach będących przedmiotem tej decyzji. Jeżeli jest to organ jednostki samorządu terytorialnego, to organem wyższego stopnia w stosunku do tego organu – zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. - jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba, że przepis szczególny wskazuje inny organ wyższego stopnia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.