II SA/Rz 652/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji -skargę oddala- Spółka A wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "[...]"przy ul. [...] w R. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy na opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne. E.W., właściciel działki sąsiadującej z obszarem objętym zamiarem inwestycyjnym, wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta R. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu podkreślono, że pismem z dnia [...] września 2009 r. strony postępowania zostały zawiadomione, że [...] sierpnia 2009 r. tj. po zwrocie akt sprawy, ponownie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego stwierdzono, iż przedmiotowe działki położone przy ulicy [...] w R. zostały zabudowane zespołem zabudowy mieszkaniowej przez Spółkę A . Podkreślono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. W związku z tym Prezydent Miasta R. stwierdził, że zakończony został proces inwestycyjny, a "warunki zabudowy dotyczące tego terenu zostały wyczerpane". W konkluzji wywiedziono, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji na przedmiotowych działkach stało się bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., o nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Według SKO, organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] października 2009 r. oparł się na dowodach, które nie mogą stanowić uzasadnienia do wydania zaskarżonej decyzji. We wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. wskazano, że dotyczy on decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji stanowiącej "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną". Natomiast organ I instancji umarzając postępowanie w tej sprawie z powodu bezprzedmiotowości, powołał się na okoliczność, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. "udzielił już pozwolenia na użytkowanie zespołu zabudowy mieszkaniowej zwartej i wolno stojącej (etap II)" zrealizowanego na w/w działkach położonych przy ulicy [...] w R., dla Spółki A. Kolegium także zwróciło uwagę, że rozstrzygnięcia te dotyczą dwóch różnych zakresów przedmiotowych inwestycji, a wydanie przez Prezydenta Miasta R. decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], zmieniającej pozwolenie na budowę, co wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r., dotyczy jedynie zmiany strychu nieużytkowego na poddasze mieszkalne, a więc nie zmienia przedmiotu postępowania, na co wskazuje sentencja tej ostatnio powołanej decyzji. Dodatkowo SKO podkreśliło naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z uwagi na sporządzenie przez ten organ w sposób wadliwy uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany WSA) na mocy wyroku z dnia 19 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 177/10, stwierdził nieważność decyzji SKO w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed I instancją, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieźć, jakie fakty nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji, SKO w swych wywodach stwierdziło wyłącznie, iż Prezydent Miasta R. oparł się na dowodach, "które nie mogą stanowić uzasadnienia do wydania zaskarżonej decyzji". Organ odwoławczy, nie podał okoliczności faktycznych, jakie należy mieć na względzie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając decyzję opartą na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. SKO winno przekonywująco wskazać, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub zaniechał go w znacznej części. Brak przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta R. niezbędnego postępowania wyjaśniającego, winien zostać oceniony przez organ odwoławczy w kontekście możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu brak przeprowadzenia rozprawy przez SKO w trakcie której, organ odwoławczy mógłby przeprowadzić uzupełniające postępowania wyjaśniające, ustalając m.in. czy innym podmiotom służyłby przymiot strony w aspekcie charakteru planowanej zabudowy oznacza naruszenie zasad ogólnych k.p.a.. Organ I instancji umarzając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy powołał się na art. 105 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji I instancji można wywnioskować, że chodziło o zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ocena trafności zastosowania tego przepisu winna znaleźć się w motywach decyzji SKO, a pomimo to zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnych uwag. Te uchybienia zdaniem Sądu miały charakter rażącego naruszenia prawa, które w myśl art. 156 § 1 k.p.a. jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2009 r. o nr [...] i jednocześnie odmówiło stwierdzenia wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] o warunkach zabudowy dla Spółki A. Zespół orzekający uznał, że odwołanie D. W. zasługuje na uwzględnienie gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. W ocenie SKO w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nie zachodzą przesłanki nakazujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Nie można wykazać bezprzedmiotowości tego rozstrzygnięcia skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zakazują wydania dla tego samego terenu kilku decyzji o warunkach zabudowy czy to dla różnych inwestorów czy to różniących się tylko zakresem przedmiotowym. Za piśmiennictwem przyjęto, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy wywołuje ona taki skutek. Skargę na decyzję SKO złożył do WSA E.W. reprezentowany przez D. W. Pełnomocnik skarżącego uważa, że SKO dopuściło się naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieustalenie tożsamości zrealizowanej inwestycji, a także nieokreślenie jaki to interes społeczny i inwestora stoi na przeszkodzie wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta R. o ustaleniu warunków zabudowy i dlaczego nie brano pod uwagę interesu strony skarżącej. SKO nie wyjaśniło także, na czym obecnie upatruje przedmiotowość decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o nr [...], w sytuacji, gdy inwestor zrealizował swój zamiar i zbył już tytuł prawny do terenu i wybudowanych lokali mieszkalnych. Zarzucono decyzji obrazę art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez potraktowanie jego treści, jako wyłącznie regulacji prawa procesowego z pominięciem prawa materialnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w rozstrzygnięciu art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany granicami skargi oraz jej zarzutami i wnioskami do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Stan faktyczny sprawy objętej kontrolą jest bezsporny. Instytucję wygaśnięcia decyzji reguluje przepis art. 162 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W cytowanym przepisie unormowane są dwie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o jej wygaśnięciu. Z przepisu art. 162 § 1wynika, że "organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony". Z wykładni gramatycznej cytowanego przepisu wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli przepis prawa nakazuje wygaśnięcie decyzji, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. II OSK 659/08). Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest jej bezprzedmiotowość lecz powstanie określonych tymi przepisami szczególnymi okoliczności faktycznych. Skarżący domaga się wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta R. dnia [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z infrastrukturą techniczną". Decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717). Przepis art. 65 cytowanej ustawy reguluje możliwość wygaszenia decyzji wydanych w oparciu o tę ustawę. Z brzmienia przepisu art. 65 cyt. ustawy wynika, że "organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Nie budzi żadnych wątpliwości, że wygaśnięcie decyzji o którym mowa w art.162 § 1 kpa musi być rozważane w powiązaniu z przepisami art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadna z przesłanek wygaśnięcia decyzji o których mowa w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zachodzi. Zatem nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie objętej skargą. Wobec tego rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają prawa. Pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.