I OSK 2110/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2205/12 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2205/12 oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Naczelnik Gminy L. decyzją z dnia [...] września 1975 r., nr [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń nieruchomości rolnej bez zabudowań o pow. 2,2 ha położonej we wsi K., Gmina L., zapisanej w rejestrze wsi K. pod poz. [...] nr działki [...], stanowiącej własność A. Z. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powyższa nieruchomość od 1973 r. w 3/4 części leży odłogiem, a pozostała część jest zagospodarowana ekstensywnie. Właścicielka gospodarstwa mieszka w R. i nie w pełni użytkuje przedmiotowy grunt, jak również gruntem nie interesuje się nikt z rodziny. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od powyższej decyzji Naczelnika Gminy L., decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Pismami z dnia 27 stycznia 2009 r. oraz 28 września 2009 r. A. Z. złożyła wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1975 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Naczelnik Gminy L., wydając przedmiotową decyzję nie naruszył rażąco prawa, a powołane przez wnioskodawczynię okoliczności pozostają bez znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1975 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. wydane zostały na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz.U. Nr 32, poz. 161). Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. 1961 Nr 39, poz. 198) za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę. W ocenie organu Naczelnik Gminy L. oraz Wojewoda [...] słusznie zakwalifikowali przedmiotowe gospodarstwo rolne jako opuszczone w rozumieniu § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, bowiem właścicielka przedmiotowego gospodarstwa nie zamieszkiwała w nim, co wynika m.in. ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji. Ponadto w gospodarstwie tym nie zamieszkiwał małżonek wnioskodawczyni, ani jej dzieci, ani rodzice. Prawidłowo także organy uznały, że przedmiotowe gospodarstwo nie było poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Na dowód tego organy powołały się na protokoły lustracji na gruncie: z dnia 20 maja 1973 r. oraz z dnia 16 kwietnia 1974 r., w których wskazano, że "2/3 gruntu leży nie użytkowana"; z dnia 30 października 1974 r., w których zapisano, że "seradela skoszona leży w pokosach nie sprzątnięta, po wtóre grunty uprawiane bardzo źle"; z 19 kwietnia 1975 r., w którym wskazano, że "seradela skoszona leżała przez całą zimę; nie dokonano podorywki ścierniska; ziemia opuszczona pod względem agrotechnicznym" oraz z dnia 26 sierpnia 1975 r., w której zapisano, że "ziemniaki są zachwaszczone, 1/3 leży odłogiem, obsiano owsem, już minął termin koszenia". A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa polegające na bezzasadnym przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym, nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1975 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") ją oddalił. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ przeprowadził wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, co dawało podstawę do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wymagało ustalenia, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, czy przejęta na własność Państwa nieruchomość spełniała na dzień wydania decyzji z dnia [...] września 1975 r. cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego, bowiem ten tryb dopuszczalny był tylko do opuszczonych gospodarstw rolnych, a nie do wszystkich nieruchomości wskazujących cechy opuszczenia. Powołana ustawa z dnia 13 lipca 1957 r. nie zawierała definicji ustawowej gospodarstwa rolnego. Zatem dla ustalenia, czy nieruchomość spełnia cechy gospodarstwa rolnego opuszczonego należało zastosować przepisy prawa definiujące pojęcie gospodarstwa rolnego w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy L. z dnia [...] września 1975 r. W Kodeksie cywilnym definicja gospodarstwa rolnego została przyjęta dopiero w 1990 r. w art. 55(3). Z tych przyczyn należało zastosować § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r., co też organy prawidłowo uczyniły. Z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania bezspornie wynika, że A. Z. zamieszkiwała w R. przy ul. B. W aktach sprawy znajdują się także trzy protokoły lustracji gruntu, sporządzone przez zespół specjalistów Gminy L. - kolejno z dnia 20 maja 1973 r., 16 kwietnia 1974 r., 30 października 1974 r., 19 kwietnia 1975 r. i 26 sierpnia 1975 r., z których wynika, że gospodarstwo od lat w większości nie jest uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Świadczą o tym poniższe zapisy: "2/3 gruntu leży nie użytkowana"; "seradela skoszona leży w pokosach nie sprzątnięta, grunty uprawiane bardzo źle"; "seradela skoszona leżała przez całą zimę, nie dokonano podorywki ścierniska, ziemia opuszczona pod względem agrotechnicznym"; "ziemniaki są zachwaszczone, 1/3 leży odłogiem, obsiano owsem, już minął termin koszenia, należy wydać wezwanie w sprawie koszenia". Ponadto w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pismo Urzędu Gminy L. skierowane do Spółdzielni Kółek Rolniczych w L., w którym Gmina zleca natychmiastowe skoszenie, przy użyciu kombajnu, owsa A. i J. Z. Prawidłowo także organ ocenił zeznania świadków (Z. O., J. K., J. P., M. P.), z których można wywieść, że grunty te były wprawdzie użytkowane, jednakże nie sprecyzowano powierzchni tego użytkowania, oraz czy grunty te były poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Ponadto, pomimo twierdzeń jednego ze świadków, że nieruchomość tą w tamtym okresie użytkował, strona skarżąca na tę okoliczność nie przedłożyła żadnego dowodu w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 1975 r. nie została dotknięta żadną z wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, a także art. 77 § 1 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Z. Zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę, jako podstawę kasacyjną wskazała na: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 11 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji, niezastosowania środka przewidzianego w wymienionej ustawie i oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r., mimo że wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, mimo że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.: - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. poprzez ich błędne zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego; - art. 11 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a. polegające na lakonicznym oraz jedynie formalnym uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym odnoszącym się do kwestii uznania uwłaszczonej nieruchomości rolnej za gospodarstwo rolne; - § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 45, poz. 304) poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie ustalenia na podstawie przywołanego aktu, czy nieruchomość położona w gminie L. spełniała cechy gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie ustalił, czy przedmiotowa nieruchomość spełniała cechy gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżącej dla ustalenia definicji gospodarstwa rolnego należało zastosować przepisy prawa definiujące to pojęcie w dniu wydania decyzji przez Naczelnika Gminy L. z 1975 r., tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarżąca w swojej skardze kasacyjnej, jako podstawę powołuje naruszenie przepisów prawa procesowego w szczególności: art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. i 107 § 1 K.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które błędnie określa jako przepisy prawa procesowego, do uchybienia, których doszło, gdyż Sąd pierwszej instancji uznał bez prawidłowego ustalenia, że nieruchomość położona w L. była gospodarstwem rolnym. W rzeczywistości w sprawie chodzi o gospodarstwo rolne bez zabudowań o pow. 2,2 ha położone we wsi K., Gmina L. Przedmiotowa nieruchomość rolna została uznana za opuszczane gospodarstwo rolne na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. Zgodnie z powołanym przepisem, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Natomiast za gospodarstwo rolne opuszczone uważano gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych). Powołana wyżej ustawa i rozporządzenie nie zawierały definicji gospodarstwa rolnego, stąd też skarżąca kasacyjnie zarzuca, że ocena nieruchomości rolnej będącej jej własnością, przejętej jako opuszczone gospodarstwo rolne na rzecz Państwa powinna nastąpić w oparciu o definicję gospodarstwa rolnego z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Zgodnie z jego treścią "za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Bez wątpienia podstawowym składnikiem gospodarstwa rolnego są nieruchomości rolne. Za nieruchomości rolne, w związku z definicją nieruchomości zawartą w art. 46 § 1 K.c. (w brzmieniu obowiązującym w 1975 r.), uważa się części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jeżeli są lub mogą być użytkowane na cele produkcji rolnej. Części powierzchni ziemi muszą być wyodrębnione za pomocą: kryteriów fizycznych, jak obszar, granice oraz prawnych, to znaczy być przedmiotem własności jednego lub kilku podmiotów. Poza kryterium gospodarczego wykorzystania gruntu, o zaliczeniu nieruchomości do nieruchomości rolnych decyduje jej obszar. Stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia z 1964 r. nie uważa się bowiem za nieruchomość rolną nieruchomości należącej do tej samej osoby lub osób, jeżeli łączny obszar nie przekracza 0,2 ha. Bezsporne jest, że przejęta nieruchomość rolna w K. te kryteria spełniała. Grunty te dawały możliwość zorganizowania na nich produkcji rolnej. Fakt braku posadowienia na nieruchomości budynków nie pozbawiał jej charakteru gospodarstwa rolnego, bowiem nie stanowiło to przeszkody w prowadzeniu produkcji rolnej. Z powołanych wyżej przyczyn podstawy kasacyjne okazały się nieuzasadnione, bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w skardze przepisów o postępowaniu. Ponadto nie doszło też do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których zdaniem skarżącej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. W szczególności chodzi o naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dotyczącego rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji nadzorczej, które głównie odnosi się do przepisów prawa materialnego, a te nie zostały naruszone. Podobnie nie doszło do rażącego naruszenia art. 11 K.p.a. wyrażającego zasadę przekonywania w powiązaniu z art. 107 § 1 K.p.a., gdyż organ nadzoru wyjaśnił stronom przesłanki jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie złamał nakazu wynikającego z art. art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.