II GSK 1239/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Przegalińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1290/12 o odrzuceniu skargi Z. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1290/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę Z. B. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu postanowienie Sąd I instancji podał, że decyzja organu odwoławczego została doręczona skarżącemu w dniu 26 lipca 2012 r. Termin do wniesienia skargi upływał z dniem 27 sierpnia 2012 r. Skarżący wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do organu I instancji, wbrew właściwemu pouczeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ostatnim dniu terminu. Organ I instancji przekazał skargę do organu odwoławczego, za pośrednictwem którego należało wnieść skargę, dzień później - 28 sierpnia 2012 r. Nastąpiło zatem przekroczenie 30 dniowego terminu do wniesienia skargi. Sąd I instancji podkreślił, że powstałe na gruncie art. 54 § 1 p.p.s.a. orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednoznaczne w swej ocenie stwierdzając, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do niewłaściwego organu w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. Wskazał, że datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień nadania (złożenia) skargi do organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Z. B. zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: a) art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niezasadne przyjęcie, iż w okolicznościach sprawy skarga została wniesiona za pośrednictwem niewłaściwego organu, co skutkowało przekroczeniem terminu do jej wniesienia, b) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 65 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że wniesienie skargi do niewłaściwego organu administracji publicznej z zachowaniem terminu nie jest równoznaczne z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie skargi wszczyna automatycznie postępowanie sądowoadministracyjne i nie zmienia tego fakt, że – zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. –skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, i organ ten jest obowiązany przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Wniesienie skargi nie uruchamia jakiegoś swoistego postępowania administracyjnego "pozainstancyjnego" (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009. s. 322-323). Postępowanie sądowadministracyjne regulują przepisy wspomnianej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w której brak jakichkolwiek odwołań do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma więc wątpliwości, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej według kryterium legalności, dokonywania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stanowi też kolejnego etapu postępowania administracyjnego, lecz jej celem jest zweryfikowanie ewentualnych nieprawidłowości w działaniach organów władzy w ramach całkowicie odrębnej procedury, przy czym ma to miejsce wyłącznie z inicjatywy strony wnoszącej skargę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 1239/13). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że wskazany w skardze kasacyjnej art. 65 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jak to już wyżej wskazano, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera własne unormowania dotyczące trybu i terminu wniesienia skargi do sądu i nie ma potrzeby pomocniczego stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie. Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast art. 54 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Wniesienie skargi do organu I instancji jest zatem działaniem nieprawidłowym, ale już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, w którym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła decyzji Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., a zatem powinna zostać wniesiona za pośrednictwem tego właśnie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Natomiast skarżący wniósł skargę do organu I instancji, tj. Biura Powiatowego ARiMR w T., pomimo że zaskarżona decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Słusznie więc Sąd I instancji przyjął, że dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi nie można przyjąć daty nadania (złożenia) skargi do niewłaściwego organu w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a. Stanowisko takie przyjmują również przedstawiciele doktryny, twierdząc, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub – tak jak w rozpoznawanej sprawie – za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać skargę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) na adres właściwego organu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 103; Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.