II GSK 766/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości A. S. S.A. w upadłości likwidacyjnej w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 grudnia 2012 r.; sygn. akt II SA/Gl 723/12 w sprawie ze skargi A.S. S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] kwietnia 2012 r.; nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 723/12 oddalił skargę A. S. SA w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] marca 2008 r., wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 1, 3, 4, 11 i 15 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: udp) zezwolił A. S. SA w T. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, tj. ul. L. w Z., w celu prowadzenia robót w postaci budowy kanalizacji sanitarnej oraz montażu studni stanowiącej inwestycję Gminy Z. i ustalił z tego tytułu opłatę. Decyzja została wydana na wniosek A. S. SA z dnia [...] marca 2008 r. A. S. SA zwróciła się [...] stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] marca 2008 r. wywodząc, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, gdyż skierowano ją do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Spółka przywołała treść art. 39 ust. 3a udp, zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte jest pouczenie inwestora o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zdaniem Spółki, z przepisu tego wynika, że to inwestor jest obowiązany wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym to on winien być adresatem decyzji o udzielenie takiego zezwolenia. Zdaniem wnioskodawcy, wykonawca robót nie może uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również w sytuacji, gdy inwestor w drodze umowy cywilnoprawnej przeniósł na niego obowiązek uzyskania zezwolenia i poniesienia związanych z tym opłat oraz ewentualnych kar. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 157 § 1 kpa i art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że art. 39 ust. 3a udp nie daje podstaw do stwierdzenia, że tylko inwestor ma interes prawny legitymujący go do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Powołany przepis określa bowiem, że jedynie inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ulokowanie danego urządzenia w pasie drogowym, a zatem, skoro jedynie inwestor może ubiegać się o wydanie takiej decyzji, to tylko do niego kierowane są pouczenia o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powołany przepis ma ponadto charakter informacyjny, stąd nie można z jego treści wywodzić stanowiska o braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot. Gdyby wolą ustawodawcy było udzielenie takiego uprawnienia tylko inwestorom, to byłoby to określone w sposób jednoznaczny. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepis art. 40 ust. 1 udp nie wprowadza jednak żadnych ograniczeń podmiotowych. Organ stwierdził, że takich ograniczeń nie można również wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481). Organ zauważył nadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej kwestii jednolite, jednak przeważa w nim pogląd, iż stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, skoro ma on faktycznie zajmować pas drogowy i występuje o takie zezwolenie. Interes prawny wykonawcy robót polega na tym, że to właśnie ten podmiot faktycznie zajmuje pas drogowy, a odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to również tylko on jest adresatem decyzji nakładającej karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, czy za zajęcie większej powierzchni niż określono to w zezwoleniu zarządcy drogi. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W szczególności nie zgodziło się z poglądem, że z treści art. 39 ust. 3a udp wynika, iż interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym przysługuje wyłącznie inwestorowi. O ile bowiem interes prawny w uzyskaniu decyzji zezwalającej na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej ma jedynie inwestor i jest to rozwiązanie analogiczne jak w przypadku pozwolenia na budowę, o tyle nie można, zdaniem Kolegium, wyłączyć interesu prawnego wykonawcy robót prowadzonych w pasie drogowym w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Także z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje art. 40 ust. 1 udp nie można było stwierdzić nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Kolegium podkreśliło, że wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego oznaczałoby, że Spółka zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji prowadziłoby to do powstania po stronie zarządcy drogi obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W toku postępowania sądowego ogłoszono upadłość A. S. SA w T., zaś postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt V GUu 1/12 zmieniono sposób prowadzenia postępowania upadłościowego, powołując syndyka masy upadłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć jednak miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W odróżnieniu bowiem od zwykłego toku odwoławczego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, iż decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną, nie uzasadnia go natomiast wykrycie innych wadliwości niż kwalifikowane. Podniósł, że przychyla się do poglądu, zgodnie z którym to nie wykonawca, lecz inwestor, jako podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone. Wobec jednak faktu, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest normy jednoznacznie wyłączającej dopuszczalność wydania takiego zezwolenia wykonawcy robót, wobec rozbieżności w poglądach judykatury, a także faktu, iż w sprawie to właśnie wykonawca złożył wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i tej decyzji nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego - uchybienie w postaci wadliwego, zdaniem Sądu, oznaczenia podmiotu, na rzecz którego udzielono zezwolenia, nie stanowi wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Nie można go też zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi bowiem wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z uwagi na brak precyzji art. 40 ust. 1 i 2 udp, który to przepis jednoznacznie i wprost nie wskazuje, na czyją rzecz może być wydane zezwolenie, oraz brak ustawowo określonej relacji pomiędzy tą normą, a art. 39 ust. 3a ustawy, w konsekwencji fakt, iż stosownej odpowiedzi doszukiwać się można jedynie w drodze interpretacji, rażącego naruszenia prawa w kwestionowanej decyzji o udzieleniu zezwolenia nie można się dopatrzyć. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że podniesione wyżej wątpliwości i wynikające z wykładni przepisów rozbieżności w poglądach mogłyby ewentualnie zostać wzięte pod uwagę w zwykłym toku odwoławczym. Jednakże należy przyznać rację Kolegium, że dyskusyjne tezy i wnioski nie mogą dowodzić istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Powyższe orzeczenie zaskarżył Syndyk Masy Upadłości A. S. SA w upadłości likwidacyjnej, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi a w efekcie tego uchylenie decyzjo SKO w C. z [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] lutego 2012 r. w całości lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) nie każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a tylko skierowanie do osoby niebędącej stroną w sposób oczywisty, niewątpliwy, widoczny na pierwszy rzut oka, czy też niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, że w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji; b) wobec faktu, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji udzielającej takiego zezwolenia do osoby, która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie, nie mając jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa z uwagi na brak interesu prawnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 kpa prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, nawet jeżeli osoba ta wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji nie posiadając jednak interesu prawnego w jej uzyskaniu, spełnia przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji; w konsekwencji powyższego błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 kpa do stanu faktycznego, który uzasadniał jego zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne. Ma rację skarżący podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 4 kpa wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więc niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, nie podlega wartościowaniu, ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie naruszenia prawa (ciężkiego) stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd I instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 kpa i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone. Natomiast z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy, zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją, co do tego rozbieżności w judykaturze. To uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji. Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), nie zaś art. 39 ust. 3a tej ustawy. Z decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] marca 2008 r. wynika, że firmie A. S. SA z siedzibą w T. udzielono takiego właśnie zezwolenia - na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy Z.. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 40 ww. ustawy nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy, na który powołuje się skarżący, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę Z., a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot - wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że przepis art. 39 ust. 3a ustawy dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna, nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w tym pasie. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji, jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany, jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Błędne uzasadnienie tego stanowiska nie uzasadnia zaś, w świetle art. 174 pkt 2 ppsa uwzględnienia skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.