II GSK 753/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." S.A. w upadłości układowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 686/12 w sprawie ze skargi "A." S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 686/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę "A." S.A. z siedzibą w [...] (na rzecz której w momencie wyrokowania działał Syndyk Masy Upadłości "A." S.A. w upadłości likwidacyjnej) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO) z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. Wspomnianą decyzją SKO utrzymało w mocy - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], zezwalającej skarżącej spółce na zajęcia pasa drogowego oraz ustalającej z tego tytułu opłatę. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko SKO. Organ ten stwierdził, że skarżąca spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], wskazując, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), bowiem skierowano ją do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Zdaniem spółki, z uwagi na treść art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) to inwestor był obowiązany do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem wspomniana decyzja Prezydenta Miasta została wydana na wniosek skarżącej spółki, będącej wykonawcą robót związanych z budową kanalizacji sanitarnej stanowiącej inwestycję Gminy [...]. SKO wszczęło postępowanie w sprawie, ale nie podzieliło stanowiska spółki i decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Organ administracyjny wskazał, że art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wprowadza żadnych ograniczeń podmiotowych w ubieganiu się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zaś powołany przez spółkę art. 39 ust. 3a ustawy ma charakter informacyjny i nie można z jego treści wywodzić stanowiska o braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot niż inwestor. Z uwagi na to, SKO stwierdziło, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może uzyskać zarówno inwestor, jak i wykonawca prac. Stanowisko to - po rozpoznaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy - zostało podtrzymane przez SKO w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. W rozstrzygnięciu tym organ wskazał również na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności wskazanej przez spółkę decyzji Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, SKO prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określenia opłaty z tego tytułu, wydanej na wniosek skarżącej spółki, która działała w tym zakresie na własną rzecz a nie na rzecz inwestora. Powołując się na treść art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), Sąd stwierdził, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, przy czym przepisy nie precyzują konkretnie, kim może być zajmujący pas drogowy. Zatem skoro ustawa i przepisy wykonawcze nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, argumentacja skarżącej - wskazująca na brak interesu prawnego w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - nie mogła zostać skutecznie podniesiona w postępowaniu nadzwyczajnym. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest bowiem możliwe wobec istniejących w orzecznictwie rozbieżności na tle wykładni art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 28 k.p.a. Wprawdzie ustawodawca rozróżnia przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa od przesłanki nieważności polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną, jednakże stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Równocześnie Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Gl 97/12, że adresatem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego winien być inwestor a nie wykonawca robót, zaznaczając jednak, że tego rodzaju naruszenie art. 28 k.p.a. nie stanowi przesłanki nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła "A." S.A. w upadłości układowej. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, a w efekcie tego uchylenie wydanych w sprawie decyzji SKO w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego za obydwie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) nie każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji, lecz tylko skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sposób oczywisty, niewątpliwy, widoczny na pierwszy rzut oka czy też niebudzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, podczas gdy z przepisu tego wynika, iż w każdym przypadku skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, niezależnie od okoliczności i podstaw takiego zdarzenia, spełniona jest przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności takiej decyzji; b) wobec faktu, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to skierowanie decyzji udzielającej takiego zezwolenia do osoby, która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie nie mając jednak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, nawet jeżeli osoba ta wystąpiła o wydanie na jej rzecz decyzji nie posiadając jednak interesu prawnego w jej uzyskaniu, spełnia przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności takiej decyzji; a w konsekwencji powyższego błędne niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do stanu faktycznego, który uzasadniał jego zastosowanie. W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni charakteru wszystkich przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, w tym także charakteru przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez pryzmat wniosków wynikających z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i tez formułowanych na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na gruncie ostatnio powołanego przepisu ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma w pewnym zakresie charakter ocenny, gdyż wymaga ustalenia, czy powoływane przez stronę naruszenie prawa było rażące, czy też nie posiadało takiego charakteru. Takiego ocennego charakteru nie ma natomiast przesłanka skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W tym bowiem przypadku każdorazowe ustalenie, że faktycznie doszło do skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną wiąże się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zatem skoro WSA przesądził że skarżąca spółka nie miała interesu prawnego w zwróceniu się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie na jej rzecz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż interes taki miał tylko inwestor w danym projekcie budowlanym, to oczywistym było, że organ ten nie mógł skierować do spółki decyzji w tym przedmiocie i to niezależnie od tego, że spółka żądała wydania takiej decyzji na jej rzecz. Brak interesu prawnego powodował bowiem, że skarżąca spółka nie była stroną tamtego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem organ nie mógł skierować do niej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, chociaż niektóre jej zarzuty są trafne. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada bowiem prawu. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną podnosząc, że każde skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wadliwość tej decyzji, dającą podstawę stwierdzenia jej nieważności. Inaczej więc niż w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie podlega wartościowaniu – ocenie z punktu widzenia jego wagi ustalanej według kryteriów, jakie stosuje się przy ocenie naruszenia prawa (ciężkiego) stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji niedostatecznie odróżnił te dwie kwestie, dopuszczając się niekonsekwencji. Z jednej bowiem strony opowiedział się wyraźnie za stanowiskiem, że inwestor, a nie wykonawca, posiada interes prawny w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dlatego inwestor jest legitymowany do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i to jemu, a nie wykonawcy, zezwolenie może zostać udzielone. Natomiast z drugiej strony Sąd uznał udzielenie zezwolenia wykonawcy, zamiast inwestorowi, za takie naruszenie prawa, które nie jest wadą "kwalifikowaną". Nie wypełnia ono dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ regulacja dotycząca udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego nie jest w tym zakresie jednoznaczna i w związku z tym istnieją co do tego rozbieżności w judykaturze. To uchybienie Sądu pierwszej instancji nie miało jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji. Przede wszystkim należy podkreślić, że podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś art. 39 ust. 3a tej ustawy. Z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wynika, że "A." S.A. udzielono takiego właśnie zezwolenia - na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót dotyczących budowy kanalizacji sanitarnej, stanowiącej inwestycję Gminy [...]. Nie ulega też wątpliwości, że art. 40 ww. ustawy nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Przepis art. 39 ust. 3a ustawy, na który powołuje się skarżąca spółka, dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. Warto zwrócić uwagę na dość istotną różnicę w płaszczyźnie podmiotowej pomiędzy umieszczeniem (budowaniem) w pasie drogowym kanalizacji sanitarnej przez Gminę [...] a prowadzeniem w związku z tą inwestycją robót w tym pasie drogowym przez inny podmiot - wykonawcę. W pierwszym przypadku podmiotem zajmującym pas drogowy w ten właśnie sposób jest niewątpliwie inwestor. Stąd nic dziwnego, że art. 39 ust. 3a ustawy - dotyczący adresowanego do inwestora zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tego rodzaju urządzeń, jak kanalizacja sanitarna - nakłada obowiązek pouczenia w tym zezwoleniu inwestora o tym, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest m.in. zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Z tego pouczenia nie można jednak wyprowadzać kategorycznego wniosku, że to wyłącznie inwestor jest legitymowany do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji, jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 ustawy). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tym tokiem wnioskowania można przyjąć, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozstrzygnął, że udzielenie zezwolenia wykonawcy inwestycji nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji, przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Błędne uzasadnienie tego stanowiska nie uzasadnia zaś, w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględnienia skargi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.