III SA/Kr 1039/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie NSA Grażyna Danielec (spr.) SO del. Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2011r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i 2 oraz art. 104 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania B. W. od stanowiska zajętego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta w piśmie z dnia [...] 2010 r. [...] nazwanym przez B. W. decyzją. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w opisanym na wstępie piśmie Zastępca Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta poinformował B. W. o treści obowiązującej uchwały Rady Miasta z dnia 2 grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie wprowadzenia szczególnych zasad regulacji tytułów prawnych do bezumownie zajmowanych lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy (Dz. Urz. Woj. Nr 850, poz. 6825) i konsekwencjach wynikających z treści tej uchwały dla B. W. w postaci niemożności wydania jej skierowania do zawarcia umowy najmu zajmowanego przez nią lokalu nr [...] w budynku przy ul. G w K. Odwołanie od powyższego pisma nazywając go decyzją wniosła w dniu 21 kwietnia 2011 r. B. W. powołując się na postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt [...]) zapadłe w jej sprawie, z którego to ma wynikać, iż przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjną. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w art. 1 pkt 1 określają podmiotowy i przedmiotowy zakres obowiązywania i stosowania ustawy. Artykuł ten określa, jakie sprawy załatwiane są na jego podstawie, kto jest uprawniony do jego stosowania oraz w jakiej formie prawnej następuje rozstrzygnięcie danej sprawy. Zgodnie ze wspomnianym przepisem w trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy administracyjne rozumiane w sensie formalnym, jako należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. O tym, które sprawy rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej, czyli kwalifikowanego indywidualnego aktu administracyjnego, załatwiającego w postępowaniu administracyjnym konkretną sprawę, konkretnie oznaczonego podmiotu, nie podporządkowanego administracji publicznej, stanowią przepisy administracyjnego prawa materialnego. W obowiązującym systemie prawnym żaden przepis prawa materialnego nie zawiera regulacji, z której wynikałoby, iż "odmowa umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego" następuje w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, iż pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa UM z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie odmowy ustalenia, iż B. W. nabyła tytuł prawny do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. G w K, stanowiące w istocie rzeczy odmowę wydania skierowania do zawarcia umowy najmu, nie jest decyzją administracyjną. Odwołanie natomiast przysługuje od decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.), a zatem skoro w sprawie nie została wydana decyzja, to mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia. To z kolei oznacza, że odwołanie od aktu, który nie jest decyzją administracyjną, jest niedopuszczalne. Powyższe stwierdzenie nie stoi w sprzeczności z poglądem wyrażonym w postanowieniu Sądu Okręgowego z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt [...], że akt odmowy wydania skierowania do zawarcia umowy najmu jest czynnością z zakresu prawa administracyjnego, z tym iż Sąd ten dość niefrasobliwie użył sformułowania decyzja w odniesieniu do tej czynności (aktu). Organy administracji publicznej mogą bowiem podejmować działania w różnych formach, przy czym to w jakiej formie ma być podjęte określone działanie, musi wynikać z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Poza indywidualnymi aktami administracyjnymi będącymi decyzjami lub postanowieniami w rozumieniu k.p.a., organy administracji załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej w formie czynności materialno-technicznych, czy też innych aktów, których jednak nie kwalifikuje się jako decyzji administracyjnych. Zauważył organ, iż zarówno sąd I instancji jak i Sąd Okręgowy w opisanym powyżej postanowieniu formułując stanowisko odnośnie administracyjnego charakteru czynności podjętej przez Urząd Miasta wobec B. W. uzasadniał je treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2008 r. (I OPS 4/08 -przyp. Kolegium). W uchwale tej jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu, iż odmowa zakwalifikowania na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu czy też odmowa wydania skierowania do zawarcia umowy najmu jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast: "Uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Cyt. przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż: "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że odmowa zakwalifikowania konkretnej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego należącego do mieszkaniowego zasobu gminy jest co prawda czynnością podejmowaną w sprawach z zakresu administracji publicznej, ale nie jest decyzją administracyjną. Do takiego wniosku uprawnia treść przepisu art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis wyraźnie odróżnia jako przedmiot kontroli sądów administracyjnych decyzje administracyjne wymieniając je pkt 1 art. 3 § 2 od innego rodzaju czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych, które zostały wyliczone w pkt 2-8 art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść uzasadnienia Sądu Okręgowego należy zatem odczytać w kontekście przytaczanej przez ten Sąd uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., a to oznacza, iż stanowisko zawarte w piśmie Zastępcy Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa UM może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, natomiast nie może być traktowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. W. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego postanowienia w całości oraz utrzymanej nim w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. o odmowie prawa do zawarcia umowy najmu oraz wydania skierowania do zawarcia takiej umowy znak: [...] w całości oraz 1. ustalenie, iż zgodnie z regulacjami uchwały Rady Miasta z dnia 2 grudnia 2009 roku nr [...] w sprawie wprowadzenia szczególnych zasad regulacji tytułów prawnych do bezumownego zajmowania lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy nabyłam uprawnienie wskazane w § 6 tej uchwały w postaci prawa do zawarcia z Gminą umowy najmu lokalu przy ul. G w K na czas nieoznaczony; 2. wydanie mi lub nakazanie Prezydentowi Miasta wydania mi zgodnie z § 6 uchwały Rady Miasta z dnia 2 grudnia 2009 roku nr [...] w sprawie wprowadzenia szczególnych zasad regulacji tytułów prawnych do bezumownego zajmowania lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu w K przy ul. G na czas nieoznaczony. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu, iż wydane zostało z naruszeniem prawa a w szczególność: art. 365 § 1 k.p.c. poprzez nie zastosowanie przez organ zasady związania organów administracyjnych prawomocnym rozstrzygnięciem Sądu cywilnego; art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 1 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie administracyjnej organ administracyjny nie wydaje decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. W uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła merytoryczne zarzuty odnośnie stanowiska Urzędu Miasta o odmowie umieszczenia jej na liście osób oczekujących na skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest uzasadniona. Pismem z dnia [...] 2010r. Nr [...] Prezydent Miasta poinformował B. W., iż zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta z dnia 2 grudnia 2009r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia szczególnych zasad regulacji tytułów prawnych do bezumownie zajmowanych lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 30 grudnia 2009r. Nr 850, poz. 6825), wynajem lokalu w oparciu o jej zasady nie może nastąpić na rzecz osób, które przekazały nieodpłatnie tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości umożliwiający samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na rzecz osoby, która wobec nich posiada potencjalny obowiązek alimentacyjny. Zdaniem organu przekazanie przez B. W. udziału równego połowie nieruchomości położonej przy ul. P w K przesądza o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku o nabycie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. G w K. Pismo to zostało doręczone B. W. w dniu 18 czerwca 2010r. Odwołanie od powyższego aktu, który skarżąca uznaje za decyzję administracyjną, wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie, jak stwierdza, z treścią uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie do sygn. [...]. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. jest prawidłowe i zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Pisemne zawiadomienie skarżącej z dnia [...] 2010 r. o tym, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale Rady Miasta z dnia 2 grudnia 2009r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia szczególnych zasad regulacji tytułów prawnych do bezumownie zajmowanych lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 30 grudnia 2009r. Nr 850, poz. 6825) stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na taki akt przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzedzona wezwaniem organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ppsa). Jak wyżej wskazano akt taki nie jest decyzją administracyjną, a zatem brak było podstaw do wniesienia od niego odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co trafnie ten organ wskazał w zaskarżonym postanowieniu. Na marginesie należy zaznaczyć, iż skarżąca podjęła już stosowne kroki zmierzającego do rozstrzygnięcia jej sprawy. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.