II SAB/Wa 398/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpoznania wniosku J. G. z dnia [...] lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. J. G. zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii metryki sprawy sporządzonej w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (postępowanie prowadzone pod nr [...]). Jednocześnie zaznaczył, że wnosi o udostępnienie mu powyższej informacji poprzez przesłanie pocztą na podany adres korespondencyjny. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że metryka sprawy, o którą wnioskuje, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dane tam zawarte nie dotyczą spraw publicznych, tym samym nie może zostać udostępniona na zasadach określonych przepisami powyższej ustawy. Ponadto metryka sprawy jest częścią akt postępowania administracyjnego, a w związku z tym jest udostępniana w trybie i na zasadach uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi J. G. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., powołując się na art. 37 § 1 K.p.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu w terminie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2012 r. W piśmie tym wnioskodawca, powołując się na art. 66a K.p.a., podkreślił, iż w treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów określających te czynności. Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana. W oparciu o treść metryki jest możliwe ustalenie treści czynności w postępowaniu administracyjnym podejmowanych w sprawie przez poszczególne osoby. Dane zwarte w metryce stanowią więc informację publiczną. Odmowa udostępnienia metryki sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez urzędnika państwowego wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi jest zatem przejawem jego rażącej niekompetencji albo jest działaniem świadomym, które wyczerpuje znamiona czynu zabronionego określonego w art. 23 ww. ustawy. W konkluzji skarżący stwierdził, że w razie nieudostępnienia metryki sprawy - wystąpi do WSA w Warszawie ze skargą na bezczynność. W dniu 13 września 2012 r. J. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia mu informacji publicznej w zakresie kserokopii metryki sprawy sporządzonej w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (postępowanie prowadzone pod nr [...]) albo do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż metryka sprawy, która zawiera informacje o działaniach podejmowanych przez urzędników państwowych, jako dokument wytworzony przez władzę publiczną, podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że informacje, których udzielenia domagał się skarżący, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył jednocześnie, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji, która nie stanowi informacji publicznej, następuje poprzez określone wyjaśnienia dokonane przez podmiot, do którego złożono wniosek. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przekazał skarżącemu pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. stosowne wyjaśnienie, a zatem nie można zarzucić organowi bezczynności. W odpowiedzi na zapytanie Sądu, organ w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. poinformował, że z akt administracyjnych nie wynika, aby J. G. był stroną postępowania zawisłego przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez J. G. informacja w postaci metryki sprawy sporządzonej w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu informacja w postaci metryki sprawy sporządzonej w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowi informację publiczną. Obowiązek prowadzenia metryki w aktach sprawy administracyjnej wprowadzony został ustawą z dnia 15 listopada 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 186, poz. 1100), którą dodany został do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 66a. Zgodnie z tym artykułem w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej (§ 1). W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności (§ 2). Metryka sprawy, wraz z dokumentami do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana (§ 3) . Jednocześnie w art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 15 listopada 2012 r. zawarta została regulacja intertemporalna, zgodnie z którą, w przypadku spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia jej wejścia w życie. Metryka ta wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Metryka stanowi zatem obowiązkowy element akt sprawy administracyjnej, a celem jej wprowadzenia było - według projektu rządowego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 3362) - zwiększenie transparentności udziału poszczególnych urzędników w procesie wydania rozstrzygnięć w sprawach obywateli oraz transparentności uzasadnienia podjęcia takiego a nie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Metryka ma umożliwić nawet po upływie długiego czasu precyzyjne ustalenie, jacy urzędnicy (oprócz osoby podpisanej pod decyzją) uczestniczyli w przygotowaniu decyzji, przygotowywali jej projekt, udzielali wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy i opiniowali lub zatwierdzali decyzję oraz w jaki sposób konkretni urzędnicy wpływali na treść decyzji. Wprowadzenie metryki miało tym samym na celu zwiększenie jawności (przejrzystości) działania administracji. Metryka stanowi część akt sprawy administracyjnej i - jako odnosząca się do działalności podmiotu publicznego – mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w odpowiedzi na wniosek J. G. o udostępnienie informacji publicznej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że metryka sprawy, o którą wnioskuje nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dane tam zawarte nie dotyczą spraw publicznych, ponadto metryka sprawy jest częścią akt postępowania administracyjnego, a w związku z tym jest udostępniana w trybie i na zasadach uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Jak zostało już wskazane wcześniej prowadzenie metryki sprawy związane jest ściśle z realizacją przez organ administracji określonych zadań publicznych. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 73 gwarantuje natomiast dostęp do akt postępowania administracyjnego jedynie stronom postępowania. Z informacji przekazanej Sądowi przez organ w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. wynika zaś, że J. G. nie jest stroną postępowania zawisłego przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].1.1954 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].08.1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Nie może więc ubiegać się o wgląd do metryki tej sprawy na podstawie art. 73 K.p.a., lecz jedynie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, wyrażony w związku z dostępem do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej" (tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 194/08, dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Należy w tym miejscu przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli więc do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należy uznać zatem za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądaną metryką sprawy, a metryka ta stanowi informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Rozpatrując zatem wniosek J. G., organ mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Przepis art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 14 – dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.