II GSK 705/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 921/12 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę J. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 roku w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: w dniu 7 marca 2012 r. przeprowadzona została kontrola samochodu ciężarowego wraz z naczepą wykonującego przewóz drogowy w kontrolowanej temperaturze artykułów szybko psujących się z miejscowości Morliny do miejscowości Tumba w Szwecji w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy J. T. Kontrola wykazała, że naczepa nie posiada ważnego świadectwa ATP. Fakt wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego został ustalony w oparciu o dokumenty z dnia 7 marca 2012 r. - CMR oraz przewozowy. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. z dnia [...] maja 2012 r. na skarżącego nałożona została na podstawie art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: ustawa o transporcie drogowym) oraz Ip3.3. załącznika nr 3 do cytowanej ustawy kara pieniężna w kwocie 8000 zł za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, decydującym elementem pozwalającym zakwalifikować przewóz jako międzynarodowy jest pojazd, a nie ładunek. Stwierdził także, że fakt przekroczenia granicy "na pusto" nie oznacza, iż pojazd nie znajduje się w zadaniu przewozowym, gdyż również i wobec takiego pojazdu konieczne pozostaną do spełnienia rygory i wymogi (np. w zakresie obowiązku posiadania licencji międzynarodowej, czy też zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy) uprawniające przedsiębiorcę do poruszania się po terytorium RP. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że wobec niezakwestionowania przez skarżącego ustalonego stanu faktycznego, przedmiotem oceny Sądu były zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przywołał zatem treść przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyjaśniając, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, międzynarodowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podniósł, że o charakterze przewozu decyduje fakt przekroczenia granicy RP przy przemieszczaniu rzeczy z punktu początkowego do punktu docelowego. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że przepis art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE. L. 2009.300.72, dalej: rozporządzenie nr 1072/2009) nie wskazuje, że o charakterze przewozu przesądza wpis w dokumencie przewozowym, który podaje miejsce rozpoczęcia i zakończenia przewozu, Sąd stwierdził, że o potraktowaniu przewozu osób lub rzeczy jako przewozu międzynarodowego, decyduje spełnienie wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, a dowodem, na podstawie którego, organy kontroli mogą ustalić miejsce rozpoczęcia przewozu, czy to krajowego czy międzynarodowego i miejsce docelowe - zakończenia przewozu, będą na pewno zapisy w dokumencie przewozowym. Sąd I instancji wskazał ponadto, że bez znaczenia jest, czy zamiarem przewoźnika było wykonanie przewozu etapami ze zmianą pojazdu, co wydaje się wątpliwe, skoro samochód był plombowany, czy też nie, gdyż z mocy art. 87 ust. 1 pkt 3c) ustawy o transporcie drogowym, w związku z Umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów sporządzoną w Genewie w dniu 1 września 1970 r. (Dz. U. z 1984 r., Nr 49, poz. 254, dalej umowa ATP), międzynarodowy przewóz drogowy ładunku, o którym mowa w niniejszej sprawie powinien od punktu początkowego odbywać się pojazdem posiadającym ważne świadectwo ATP. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną J. T. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w stopniu mającym istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez nałożenie sankcji nie za fakt dopuszczenia się przez stronę naruszenia warunków przewozu, lecz za jego zamiar. Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach omawianej podstawy kasacyjnej mimo, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu przepisu prawa materialnego, który powinien być zastosowany. Jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (por. wyroki SN: z dnia 24 stycznia 1997 r., II UKN 68/96, OSNP 1997, Nr 18, poz. 351 oraz z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, Lex nr 81132, a także końcowa część uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 11; także: por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 469). Przenosząc te uwagi na zarzut postawiony w petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenia art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 1072/2009 skarżący w istocie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten w sprawie nie ma zastosowania, gdyż "definicja tam zawarta sformułowana została na użytek niniejszego rozporządzenia, jak stanowi art. 2". Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Rozporządzenie 1072/2009 mające zastosowanie do międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy w przejazdach na terytorium Wspólnoty, wprowadza w art. 3 obowiązek posiadania licencji wspólnotowej oraz, jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, świadectwa kierowcy. Właśnie dla potrzeb określenia sytuacji, w których istnieje obowiązek posiadania licencji wspólnotowej i ewentualnie świadectwa kierowcy, w art. 2 pkt 2 zdefiniowano pojęcie przewozu międzynarodowego. Z kolei w art. 12 tego rozporządzenia wprowadzono obowiązek karania przewoźnika, przez organy państwa siedziby przewoźnika, który dopuścił się naruszeń przepisów wspólnotowych w zakresie transportu drogowego. W omawianym przepisie uprawniono także do nakładania sankcji administracyjnych polegających na czasowym lub trwałym cofnięciu niektórych lub wszystkich uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej - art. 12 ust. 1 pkt a) lub czasowym lub trwałym cofnięciu licencji wspólnotowej - pkt b). Rodzaje sankcji w sytuacji poważnego naruszenia, obejmującego wszelkie przypadki niewłaściwego wykorzystywania świadectw kierowców określa art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1072/2009. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nałożona na skarżącego kara pieniężna nie była następstwem naruszenia przepisów rozporządzenia 1072/2009 (braku licencji wspólnotowej, czy też braku w pojeździe uwierzytelnionego jej wypisu). Trafnie zatem, acz bez wystarczającego wywodu, Sąd I instancji przyjął, że definicja przewozu międzynarodowego określona w art. 2 pkt 2 rozporządzenia 1072/2009 na użytek tego rozporządzenia, nie ma zastosowania w sprawie, w której została nałożona kara pieniężna za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z umową międzynarodową ATP. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 rozporządzenia 1072/2009 za nieusprawiedliwiony. Nietrafne jest także zarzucanie Sądowi I instancji, że uchybił art. 4 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. W myśl tego przepisu użyte w ustawie określenie międzynarodowy transport drogowy oznacza: podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Wykładając go Sąd I instancji stwierdził, że rozpoczęcie przewozu drogowego następuje w miejscu początkowym, tj. miejscu nadania rzeczy, a o "charakterze przewozu, tj. czy jest to przewóz międzynarodowy czy przewóz krajowy, decyduje fakt przekroczenia granicy RP przy przemieszczaniu rzeczy z punktu początkowego do punktu docelowego". Z tak zaprezentowaną wykładnią skarżący zgadza się, jednakże kwestionuje dalszy wywód zawarty w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, że "nie oznacza to w żadnym razie, że miejscem rozpoczęcia przewozu międzynarodowego jest granica RP, a przewóz wykonywany od miejsca nadania rzeczy na terytorium RP jest przewozem krajowym". Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela w kwestionowanym zakresie pogląd Sądu I instancji. Zauważa nadto, że przyjęcie poglądu prezentowanego konsekwentnie przez skarżącego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, że z międzynarodowym transportem drogowym mamy do czynienia dopiero od momentu przekroczenia granicy RP, pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami, które wprowadzają określone obowiązki przy jego wykonywaniu, uprawniają do kontroli ich wykonywania i nakładają sankcje administracyjne lub grzywny za ich naruszenie. Ograniczając się jedynie do przepisów ustawy o transporcie drogowym mających w sprawie zastosowanie zauważyć należy, że stosownie do art. 87 ust. 3c tej ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego rzeczy kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionemu organowi kontroli świadectwo wymagane zgodnie z Umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. Natomiast przepis art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 omawianej ustawy). W punkcie 3.3. załącznika nr 3 do ustawy wyszczególniono naruszenie w postaci wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, i określono wysokość kary pieniężnej – 8000 złotych. Gdyby przyjąć za skarżącym, że "o charakterze przewozu decyduje zaistniały stan faktyczny, którym w przypadku przewozu międzynarodowego jest fakt przekroczenia granicy", to poza zakresem kontroli uprawnionego krajowego organu pozostawałoby przestrzeganie wymogów określonych w art. 87 ust. 3c ustawy o transporcie drogowym, a określenie naruszenia w punkcie 3.3. załącznika nr 3 do tej ustawy byłoby zbędne. Inaczej rzecz ujmując, według skarżącego, przeprowadzenie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących ATP jest możliwe dopiero po przekroczeniu granicy. Taki sposób rozumowania pozostaje w niezgodzie z treścią omawianych przepisów, a jego przyjęcie sprawiłoby, że każdy przewóz drogowy rzeczy, niezależnie od miejsca docelowego byłby przewozem krajowym. Podkreślenia także wymaga, co jest bezsporne, że z miejscowości Morliny do miejscowości Tumba w Szwecji przewożono zamrożone mięso mielone. Nie jest także kwestionowane to, że środek transportu (naczepa) nie posiadał ważnego świadectwa ATP, gdyż utraciło ono ważność w maju 2011 r. Zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd obejmujący wykładnię pojęcia międzynarodowego przewozu, czy też międzynarodowego transportu drogowego w zestawieniu z postanowieniami umowy ATP zmierza do wykazania tezy, że podczas przewozu szybko psujących się artykułów żywnościowych obowiązek stosowania tylko takich środków transportu, które odpowiadają określeniom i normom podanym w załączniku 1 do umowy powstawałby dopiero z chwilą przekroczenia granicy RP. Teza ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z umową ATP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono nadto, że w "uzasadnieniu WSA nie odniósł się do argumentacji strony odnoszącej się do treści art. 3 ust. 1 zd.1 Umowy" ATP. Zarzut ten nie poddaje się kontroli merytorycznej, gdyż nie wskazano przepisu, który przez to potencjalne zaniechanie został naruszony. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.