I OSK 251/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt. III SA/Łd 926/12 o odrzuceniu skargi J.P. na pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2012 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2012, sygn. akt III SA/Łd 926/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J.P. na pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2012 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w dniu 22 października 2012 r. J.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2012 r.", będącym w istocie zawiadomieniem, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Bydgoszczy Nr [..] z dnia 10 lipca 2012 roku, zaliczające skarżącą do trzeciej grupy inwalidów bez związku ze służbą, zdolną do samodzielnej egzystencji zostało zatwierdzone w dniu 30 sierpnia 2012 r. i jest ostateczne. W uzasadnieniu w/w postanowienia odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Sąd I instancji podał, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd I instancji wyjaśnił, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem lub chorobami pozostającymi w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku tego inwalidztwa ze służbą (§ 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia). Wojewódzkie komisje lekarskie są, zatem właściwe w zakresie badań medycznych i wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, a także w szczególności o stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą (§ 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei zasady orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji zawarte są w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.). Sąd I instancji podkreślił, że wydane w stosunku do J.P. orzeczenie przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w Bydgoszczy nastąpiło w trybie powyższych regulacji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 206, poz. 1723 ze zm.), wydanego na podstawie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67, ze zm.). Jak wynika z treści rozdziału trzeciego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.), badania kontrolne inwalidów przeprowadza się w sprawach związanych z orzekaniem o inwalidztwie. Zaskarżone orzeczenie zostało zatem wydane dla celów rentowych na podstawie ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, sprawa z zakresu weryfikacji orzeczeń w przedmiocie stwierdzenia niezdolności do służby, związku powstałego schorzenia ze służbą oraz ustalenie inwalidztwa, związku inwalidztwa ze służbą w Policji, należy bowiem do spraw dotyczących rent z tytułu niezdolności do pracy, które na mocy art. 476 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) zalicza się do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Sprawy rentowe na podstawie ogólnej zasady wynikającej z art. 477 ze znakiem 8 § 1 k.p.c. należą do właściwości rzeczowej sądu powszechnego, to jest Sądu Okręgowego - Sądu Ubezpieczeń Społecznych. Na tą natomiast kategorię orzeczeń komisji skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.P. reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. polegające na uznaniu za niedopuszczalną skargi na ostateczną decyzję administracyjną, którą jest orzeczenie komisji lekarskiej II stopnia zatwierdzające orzeczenie komisji lekarskiej I stopnia. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu ( art. 5). W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Łodzi, którym organ powiadomił skarżącą, iż orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2012 r. zaliczające skarżącą do trzeciej grupy inwalidów bez związku ze służbą, jest ostateczne. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministerstwu Spraw Wewnętrznych określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 79, poz. 349 ze zm.), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2, w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277 ze zm.)). Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, orzekające w dwóch instancjach, oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz policjantów do pełnienia służby. Komisje te orzekają ponadto o stopniu uszczerbku na zdrowiu spowodowanym wypadkiem przy pracy czy o chorobach pozostających w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, związku schorzeń i ułomności ze służbą, inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą, związku śmierci ze służbą, potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego (§ 1 ust. 1 i § 2 rozporządzenia ). Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą (§ 12 i 13 oraz 14 ust. 2 rozporządzenia). Z kolei zasady orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji zawarte są w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 stycznia 1995 r. w sprawie zasad orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, emerytów i rencistów policyjnych, trybu postępowania i właściwości komisji lekarskich w tych sprawach, sposobu przeprowadzania kontrolnych badań lekarskich oraz wzywania inwalidów na te badania (Dz. U. Nr 8, poz. 41 ze zm.). Orzeczenia komisji lekarskich MSWiA można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich związana jest z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienie go ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe czy z niej zwalniana (por. art. 26 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Drugą grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że orzeczenia komisji lekarskich MSWiA mają wpływ na merytoryczne decyzje administracyjne dotyczące m.in. przyjęcia do służby, zwolnienia ze służby, czy odszkodowania z tytułu trwałego uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi, więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej dotyczącej nawiązania i rozwiązania stosunku służby w służbach wymienionych w rozporządzeniu (wyr. TK z dnia 8 października 2002r., K 36/00). W ramach gwarancji realizacji konstytucyjnego prawa do sądu orzeczenie komisji lekarskich podlegają kontroli zgodności z prawem tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena, pod względem zgodności z prawem, merytorycznych decyzji administracyjnych związanych z nawiązaniem, rozwiązaniem stosunku służby, czy odszkodowań. Oznacza to, że orzeczenie komisji lekarskich nie podlega kontroli sądowej samodzielnie, w oderwaniu od zasadniczej decyzji administracyjnej, na potrzeby której takie orzeczenie zostało wydane. W konsekwencji orzeczenie komisji lekarskich zawierające wiadomości specjalne nie stanowi odrębnego aktu administracyjnego, do którego miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami oraz prawem do zaskarżenia w trybie kpa, a następnie do sądu administracyjnego. Orzeczenia komisji lekarskich podlegają bowiem szczególnej regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r., które określa ich formę, niezbędne elementy jakie orzeczenie powinno zawierać, szczególny tryb zatwierdzenia przez okręgowe komisje lekarskie oraz rozpatrywania wniesionych odwołań. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie składała odwołania od orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Bydgoszczy (jako organu I instancji). Zatem, według § 25 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., przewodniczący wojewódzkiej komisji lekarskiej prawidłowo przesłał przywołane orzeczenie do właściwej okręgowej komisji lekarskiej w celu jego zatwierdzenia, po upływie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej w Łodzi zatwierdzające orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w Bydgoszczy - o stwierdzeniu u badanej niezdolności do służby w Policji i zaliczeniu do trzeciej grupy inwalidów bez związku ze służbą. Analizując pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2012 r. w świetle powyższego stwierdzić należy, że pismo to nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pismo Okręgowej Komisji Lekarskiej jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, przybierającą postać pisma informującego (zawiadomienia), dla którego ustawodawca nie przewidział żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.