III SA/Wa 1781/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Alojzy Skrodzki (sprawozdawca), Protokolant Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. w Z. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące 2010 r. oraz umorzenia postępowania w zakresie wpłat za grudzień 2009 r., styczeń, luty, marzec i kwiecień 2010 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Zaskarżoną decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej "Minister") utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "Prezes Zarządu PFRON") z [...] listopada 2011 r. określającą D. w Z. (dalej "Skarżący" lub "D.") zobowiązanie z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "PFRON"). Decyzją z [...] listopada 2011 r. Prezes Zarządu PFRON określił wysokość zobowiązań D. z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od maja 2010 r. do listopada 2010 r. w łącznej kwocie 44.772 zł oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie określenia wpłat na PFRON za grudzień 2009 r. oraz miesiące od stycznia do kwietnia 2010 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że jedna z podopiecznych D. w Z. (Pani W. P.) nie była osobą niepełnosprawną w myśl przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej “u.r.o.n."). W okresie bowiem od maja 2010 r. do 31 marca 2011 r. nie legitymowała się stosownym dokumentem potwierdzającym jej niepełnosprawność. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 21 ust. 2e u.r.o.n. z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnione są publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne niedziałające w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Prezes Zarządu PFRON podkreślił, że osobę uznaje się prawnie za niepełnosprawną od momentu, w którym legitymuje się stosownym dokumentem potwierdzającym tę okoliczność. Zgodnie z przepisami u.r.o.n. za osobę niepełnosprawną uznaje się osobę, której niepełnosprawność została potwierdzona jednym z dokumentów wymienionych w art. 1 lub 62 u.r.o.n.. Zdaniem organu, w drodze analogii należy stosować przepis art. 2a ust. 1 u.r.o.n., który stanowi, że osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia stawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Tym samym na podstawie tego przepisu podopiecznego można uznawać prawnie za osobę niepełnosprawną od momentu przedstawienia stosownego dokumentu. W rozpoznawanej sprawie Pani W. P. w momencie przyjęcia jej do D. w Z. tj. 12 maja 2010 r. nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności. Orzeczenie takie (ustalające stopień niepełnosprawności od 20 stycznia 2011 r.) zostało jej wydane dopiero w dniu 31 marca 2011 r. Zdaniem Prezesa Zarządu PFRON, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia nie można uznać, iż Skarżący spełnił kryteria wskazane w przepisie art. 21 ust. 2e u.r.o.n.. W okresie bowiem, którego dotyczy niniejsze postępowanie podopieczna D. nie była w posiadaniu orzeczenia o niepełnosprawności. Tym samym nie można było jej uznawać prawnie za osobę niepełnosprawną. W konsekwencji organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji zgodnie z przepisem art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji D., reprezentowany przez Dyrektora, podniósł, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż miał on wątpliwości co do uznania Pani W. P. za osobę niepełnosprawną. W konsekwencji, wątpliwości tych nie należało interpretować na niekorzyść D.. Skarżący podkreślił, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że daty powstania niepełnosprawności u Pani W. P. nie można ustalić. W piśmie z 4 stycznia 2012 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, Skarżący podniósł, iż D. nie może być odpowiedzialny za wykonywanie decyzji administracyjnych i jednocześnie za nie karany. Ustawa o rehabilitacji (...) stoi w sprzeczności z ustawą o pomocy społecznej i rozporządzeniu o domach pomocy społecznej, które nakładają na domy pomocy społecznej obowiązek przyjęcia każdej kierowanej osoby, bez względu na to czy osoba ta posiada czy nie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ponadto, Skarżący podniósł, iż posiadanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie jest obowiązkiem obywatela i nie można nikogo zmusić do wystąpienia o jego wydanie. Zdaniem Skarżącego, nie można domu pomocy społecznej traktować jak zakładu pracy, a mieszkańców domu opieki społecznej jak pracowników. Do domów pomocy społecznej kierowane są tylko osoby, które w ocenie ośrodków pomocy społecznej i powiatowych centrów pomocy rodzinie nie mogą samodzielnie funkcjonować w społeczeństwie i wymagają całodobowej opieki. D. nie zarabia na udzielaniu pomocy osobom niepełnosprawnym i PFRON nie może nakładać kar za wykonywanie zadań ustawowych jakim jest przyjęcie osoby niepełnosprawnej i zapewnienie jej opieki. Odnośnie Pani W. P. Skarżący wskazał, iż z opinii sądowo-psychiatrycznych wynika, że już w 2005 r. osoba ta nie nadawała się do samodzielnego życia. Decyzja o jej umieszczeniu w D. w Z. zawierała rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei sama Pani W. P. odmawiała podpisania wniosku o ustalenie dla niej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dodatkowo Skarżący podniósł fakt rażącej nieadekwatności kary. W oparciu bowiem o jeden wątpliwy przypadek Pani W. P. została naliczona kara taka sama, jak w przypadku gdyby brak orzeczenia dotyczył 100% mieszkanek. Podsumowując Skarżący jeszcze raz podkreślił, że sprawa dotyczy tylko jednej podopiecznej, której niepełnosprawność nie ulega najmniejszej wątpliwości. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji jest słuszne i zostało wydane zgodnie z prawem. Odnosząc się do zarzutu istnienia "wątpliwości co do uznania za osobę niepełnosprawną panią W. P." organ odwoławczy wskazał, że nie podziela tych wątpliwości. Wyjaśnił, iż kwestię tę regulują przepisy art. 1 i 2a u.r.o.n. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił,, iż nie jest jego zamiarem pozbawianie D. w Z. możliwości zwolnienia z dokonywania wpłat na PFRON na podstawie przepisu art. 21 ust. 2e u.r.o.n. w sytuacji spełniania wszystkich warunków umożliwiających korzystania z tego zwolnienia. Organ odwoławczy w wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że decyzja organu I instancji jest uzasadniona stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy a postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w przepisie art. 122 Ordynacji podatkowej. W skardze na powyższą decyzję D. w Z., reprezentowany przez jego Dyrektora, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnień skargi Skarżący podniósł zarzut "radykalnego rygoryzmu prawnego", w myśl którego datą początku niepełnosprawności jest przedstawienie "pracodawcy" orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Zdaniem Skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organy pominęły szereg istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności. Przede wszystkim, fakt, że Pani W. P. odmawiała poddaniu się badaniom w celu wystąpienia z wnioskiem o orzeczenie niepełnosprawności a przyjęta została do D. na podstawie decyzji administracyjnej, której D. nie mógł nie wykonać. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Spór pomiędzy Ministrem a D. dotyczył tego, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Skarżąca straciła prawo do ulgi we wpłatach na rzecz PFRON, o której mowa w art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji. Minister wywodził, że skoro jedna z podopiecznych D. nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności w badanym okresie, to D. traci prawo do zwolnienia z wpłat za ten okres. Organ potraktował Skarżącą analogicznie jak pracodawcę, który nie przedstawia orzeczenia o niepełnosprawności zatrudnionego pracownika. Z kolei Dyrektor D. wskazywał, że od chwili przyjęcia podopiecznej skierowanej na podstawie decyzji administracyjnej do D., podjął czynności skierowania jej na komisję w celu wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nie mniej jednak podopieczna nie chciała takiego wniosku podpisać. Z kolei formalnie nie była osobą ubezwłasnowolnioną, za którą mógłby działać opiekun prawny. Zatem, w ocenie Dyrektora, powstała sytuacja patowa, bowiem z jednej strony nie mógł odmówić przyjęcia podopiecznej z drugiej strony nie mógł za nią podpisać wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Został postawiony w sytuacji, w której jakichkolwiek działań by nie podjął, to i tak straciłby ulgę we płatach na PFRON dotyczącą wszystkich zatrudnianych osób. Rozstrzygając powyższy spór przytoczyć należy brzmienie art. 21 ust. 2e u.r.o.n. Z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnione są publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne niedziałające w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Z przepisu tego, w ocenie Sądu, wynika, że wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności musi być rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi, aby można byłoby zastosować zwolnienie. Nie budzi wątpliwości, że w stosunku do edukacji i opieki ustawodawca wprost wskazał, że musi ona dotyczyć osób niepełnosprawnych. Legalną definicję osoby niepełnosprawnej zawiera art. 1 u.r.o.n. Zgodnie z tym przepisem za osobę niepełnosprawną uznaje się osobę, której niepełnosprawność została potwierdzona jednym z orzeczeń, o których mowa w ustawie. Mowa tu o orzeczeniach wymienionych w art. 3, 4a lub 5 u.r.o.n. albo w przepisie przejściowym art. 62 u.r.o.n. Nie mniej jednak ustawodawca nie zawarł takiego warunku, w przypadku rehabilitacji leczniczej i społecznej tylko do osób niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy o u.r.o.n. Osoby przebywające w domach opieki społecznej i hospicjach nie zawsze posiadają orzeczenia potwierdzające niepełnosprawność pomimo, że ich sytuacja zdrowotna w sposób oczywisty wskazuje na taki stan. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm) dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Art. 56 ustawy o pomocy społecznej określa rodzaje domów pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzieląc je na domy dla: 1) osób w podeszłym wieku; 2) osób przewlekle somatycznie chorych; 3) osób przewlekle psychicznie chorych; 4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie; 5) dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie; 6) osób niepełnosprawnych fizycznie. Z powołanych przepisów wynika zatem, że wymogi z art. 21 ust. 2e ustawy o rehabilitacji, uprawniające do zwolnień z wpłat na PFRON, spełniają domy pomocy społecznej, które w całości lub w części zostały utworzone do prowadzenia usług opiekuńczych i specjalistycznych dla osób niepełnosprawnych nie tylko legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie mniej jednak w sprawie nie zbadano, czy przedmiotem działalności D. jest rehabilitacja społeczna i lecznicza. W takiej sytuacji bowiem orzeczenie o niepełnosprawności nie jest wymagane, ponieważ ustawodawca nie zawęził tego do osób niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy u.r.o.n., czyli z orzeczeniem o niepełnosprawności. Użycie w art. 21 ust. 2e u.r.o.n. spójnika "lub" w tym przepisie oznacza, że tak określony warunek dotyczący rodzaju działalności jest spełniony, gdy pracodawca prowadzi działalność, nie w celu osiągnięcia zysku, w którymkolwiek z trzech niżej wymienionych zakresów, tj. w zakresie: – rehabilitacji społecznej i leczniczej, – edukacji osób niepełnosprawnych, – opieki nad osobami niepełnosprawnymi. W art. 21 ust. 2e u.r.o.n. nie zdefiniowano ww. zakresów działalności. Należy jednak zauważyć, że dookreślenie pierwszego z nich jest możliwe na podstawie art. 7 i 9 u.r.o.n. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.r.o.n. rehabilitacja osób oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Zatem rehabilitacja lecznicza (stosownie do art. 7 ust. 2 u.r.o.n. uregulowana w odrębnych przepisach) oznacza zespół działań leczniczych pozwalających osiągnąć wspomniane cele. Definicja rehabilitacji społecznej znajduje się w art. 9 ust. 1 u.r.o.n. Zgodnie z tym przepisem rehabilitacja społeczna ma na celu umożliwianie osobom uczestnictwa w życiu społecznym. Przykładowy katalog działań, poprzez które realizowana jest rehabilitacja społeczna, został zamieszczony w art. 9 ust. 2 u.r.o.n. Obejmuje on: – wyrabianie zaradności osobistej i pobudzanie aktywności społecznej osoby niepełnosprawnej, – wyrabianie umiejętności samodzielnego wypełniania ról społecznych, – likwidację barier, w szczególności architektonicznych, urbanistycznych, transportowych, technicznych, w komunikowaniu się i dostępie do informacji, – kształtowanie w społeczeństwie właściwych postaw i zachowań sprzyjających integracji z osobami niepełnosprawnymi. Powyższą interpretację art. 21 ust 2e u.r.o.n. potwierdzają także przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 231 poz.1375 j.t. ze zm.). Przepisy ww ustawy, art. 6a, nakłada na powiat organizację i zapewnie usług w odpowiednim standardzie w domach pomocy społecznej dostosowanych do szczególnych potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi. Domy te są tworzone na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.). Z kolei z art. art. 15 ust 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego wynika, że zajęcia rehabilitacyjne mogą być prowadzone poza szpitalami psychiatrycznymi także w domach pomocy społecznej, z tym zastrzeżeniem, że nie mogą być podporządkowane celom gospodarczym. Ponadto art. 38 cyt. ustawy stanowi kto może skierowany do domu opieki społecznej. Jest to osoba, która wskutek choroby psychicznej lub upośledzenia umysłowego nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, lecz nie wymaga leczenia szpitalnego. Na koniec warto zauważyć, iż sam ustawodawca zauważył niejasność tego przepisu, która mogła prowadzić do braku możliwości zastosowania zwolnienia w niektórych oczywistych sytuacjach, jak ta mająca miejsce w niniejszej sprawie, w związku z czym wyeliminował wątpliwości interpretacyjne wskazując wprost w art. 21 ust. 2e zmienionym przez art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. (Dz.U. z 2012 poz.986), w którym wskazano, że z dniem 1 października 2012 r. zwalnia się z wpłat na PFRON, między innymi domy pomocy społecznej w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Nie oznacza to, zdaniem Sądu, że także w poprzednim stanie prawnym, jeżeli dom pomocy społecznej prowadził rehabilitację społeczną czy też leczniczą w stosunku do osób z zaburzeniami psychicznymi a nie legitymującymi się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, to w takiej sytuacji tracił zwolnienie z wpłat na PFRON. Należy też stwierdzić, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 122,art. 187 § 1, oraz 191 O.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że jedną z podstawowych zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu podatkowym jest zasada prawdy obiektywnej (zasada zupełności postępowania dowodowego), wyrażona w art. 122 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z nią organy podatkowe w toku postępowania podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Obowiązkiem organu podatkowego jest zebranie i w sposób wyczerpujący rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Z zasady tej wynikają dyrektywy dotyczące zarówno sposobu gromadzenia, jak i rozpatrywania przez organ podatkowy materiału dowodowego. Przepis art. 122 O.p wymaga, aby organ podatkowy zebrał "cały" materiał dowodowy konieczny dla rozstrzygnięcia sprawy podatkowej. Na podstawie tego przepisu sformułowana została teza, że zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania podatkowego, skutkującym wadliwością decyzji. Następną naczelną zasadą postępowania jest wymóg zupełnego zgromadzenia materiału dowodowego, sformułowany w art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. Poszukiwanie stanu faktycznego powinno objąć przy tym wszystkie okoliczności towarzyszące przeprowadzaniu poszczególnych dowodów, zwłaszcza mające znaczenie dla oceny ich wiarygodności oraz mocy przekonywania. Zasada prawdy materialnej zakreśla płaszczyznę obowiązków organu podatkowego w dokonywaniu ustaleń faktycznych, które powinny być ujmowane całościowo, nie zaś fragmentarycznie lub pozbawione pełnego kontekstu. Obowiązek przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego tak z urzędu, jak na wniosek wynika z art. 122 oraz art. 187 §1 O.p. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 191 O.p.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 187 § 1 O.p), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywającej treści (art. 122 O.p). Odnosząc dotychczasowe rozważania do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy administracyjne obu instancji nie uczyniły zadość obowiązkom ciążącym na nich z mocy powołanych wyżej przepisów. W szczególności nie wyjaśniły, kluczowej kwestii sprowadzającej się do odpowiedzi na pytanie, czy D. prowadził rehabilitację leczniczą lub społeczną. Jeżeli taka rehabilitacja była prowadzona, to fakt braku posiadania orzeczenia o niepełnosprawności w stosunku do jednej podopiecznej nie miał znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, jak to wcześniej wyjaśniono. Mając powyższe na względzie, Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej "p.p.s.a."). W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylony akt nie podlega wykonaniu.