IV SAB/Wr 57/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. w przedmiocie wydania zaświadczenia określonego w piśmie z dnia 2 marca 2009 r. oddala skargę. Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. R. L. wniósł skargę na bezczynność organu administracji – Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Pismo to skarga brzmiała: "Działając o delegację ustawową zawartą w ustawie z 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (...) wnoszę o: 1) Do Wysokiego Sądu, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o zajęcie stanowiska w sprawie bezczynności organu administracji publicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Pana nadinsp. D. B., który uchylił się wydania zaświadczenia, z wniosków przytoczonych strony, osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia o podstawie wymiaru: a) Z wniosku osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, strony z 02.03.2009 r. o wydanie podstawy wymiaru według stanu 1994 – 2009. Organ Policji w sprawie uchyla się od wydania zaświadczenia pismem z 26.03.2009 r., [...], Komendy Wojewódzkiej Policji, podpisał Główny Księgowy, Naczelnik Wydziału Finansów Pan mł. insp. W. K. (zał. 4). Organ administracji w aktach sprawy: - kilkakrotnie strona wnosiła podanie z dn. 02 stycznia 2012 r., 08 stycznia 2012 r., 24 stycznia 2012 r., 13 marca 2012 r., 21 marca 2012 r., podanie z 27.04.2011 r., o wydanie zaświadczenia o podstawie wymiaru: uposażeniu zasadniczym dodatkach o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego: za stopień, za wysługę służby itd., - wezwałem dnia 27 stycznia 2012 r., Pana Komendanta Wojewódzkiego Policji do usunięcia naruszenia prawa, - wezwałem do Pana Komendanta Głównego Policji w Warszawie za pośrednictwem Pana Komendanta Wojewódzkiego we W. 27 stycznia 2012 r. do usunięcia naruszenia prawa, w sprawie wydania zaświadczenia o podstawie wymiaru, - organ administracji publicznej od 26.03.2009 r. nie wydał zaświadczenia do chwili wnoszenia skargi. (...)". W dalszych punktach skargi zainteresowany podnosił, że nie zostały wydane zaświadczenia wnioskowane w innych sprawach, opisanych w poszczególnych następnych punktach skargi. Uzasadniając skargę skarżący odwołał się do żądania zawartego w jego piśmie z dnia 2 marca 2009 r., a jak dowód braku odpowiedzi na powyższe pismo wskazał pismo organu z dnia 26 marca 2009 r. Nr [...]. Ponadto dołączył do akt liczną korespondencję z organem, w tym pismo z dnia 27 stycznia 2012 r. kierowane do Komendanta Głównego Policji w Warszawie, które według skarżącego stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie wydania zaświadczenia o podstawie wymiaru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zarzucił, że skarga jest nieprecyzyjna i trudno ustalić w jakim zakresie zdaniem skarżącego Komendant Wojewódzki Policji pozostaje bezczynny. Podał, że skarżący złożył wiele wniosków o wydanie zaświadczenia. Organ wydał w tej sprawie postanowienia – wymienił ich numer, treść, rozstrzygnięcie. Stwierdził, że w żadnej ze spraw organ nie pozostaje bezczynny. Odniósł się również do treści art. 217 i 218 § 1 k.p.a., stwierdził, że określenie hipotetycznego uposażenia, które otrzymałby, gdy zajmował stanowisko analogiczne do tego, na którym był mianowany, w dacie zwolnienia ze służby, nie jest możliwe, ponieważ zainteresowany od 1989 r. pozostaje funkcjonariuszem w stanie spoczynku i nie otrzymuje uposażenia, a tym samym nie istnieją rejestry, czy inne zbiory danych, w oparciu o które organ mógłby wydać zaświadczenie. Dodał również, że jeżeli skarga dotyczy niewykonania wyroku wskazanego w punkcie I pisma (postanowienie [...] z dnia [...] 2009 r.), to wskazuje, że nie jest w posiadaniu tego wyroku (sprawa została przekazana do KGP w związku z wniesieniem zażalenia) i w związku z tym nie ma możliwości jego wykonania. O powyższym fakcie i wykonaniu wyroku po otrzymaniu akt, zainteresowanym był informowany. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. wydanym na rozprawie Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargi na bezczynność dotyczące spraw określonych w pkt "b-d"; przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność określona w punkcie 1 "a". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawę materialnoprawną złożonego wniosku stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1240 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów daje sądowi administracyjnemu legitymację do rozpoznania skarg na bezczynność organów w załatwieniu spraw określonych w pkt 1-4, drugi, uprawnienia w przypadku stwierdzenia bezczynności. Istotą zatem sprawy jest, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności, czy bezczynność taka miała miejsce w dacie zgłoszenia wniosku, czyli w dniu 6 kwietnia 2012 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym). Analiza akt pod wskazanym wyżej kątem daje podstawę do uznania, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że organ jest bezczynny. Bezczynność ma miejsce w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a takich działań nie podjął (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r. SA Wr 6/83 z dnia 20 lipca 1999 r., I SAB/ 60/99/OSP 2000 Nr 6, poz. 87). Termin do podjęcia określonej czynności określa art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1271 ze zm.) – dalej k.p.a. W myśl art. 35 k.p.a. organy są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1 i 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Na niezałatwienie sprawy w terminach określonych w powołanych przepisach stronie służy zażalenie do organu wyższej instancji. Wniesienie zażalenie jest warunkiem niezbędnym do złożenia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Badając zasadność skargi i spełnienie wszystkich przesłanek wynikających z powołanych wyżej przepisów należy przede wszystkim przywołać treść niespełnionego według skarżącego żądania i przedstawić podjęte w sprawie przez obie strony postępowania czynności. Sąd w niniejszym postępowaniu rozpoznaje skargę na bezczynność w zakresie sprawy określonej w pkt 1 "a". Pozostałe żądania wymienione w dalszych punktach zostały przekazane postanowieniem z dnia 17 grudnia 2012 r. (na rozprawie) do odrębnego rozpoznania. Z powołanego punktu "a" skargi wynika, że jego przedmiotem jest wydanie zaświadczenia w związku z pismem skarżącego z dnia 2 marca 2009 r., a dowodem na uchylenie się od jego wydania jest pismo organu z 26 marca 2009 r. [...] Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Pismo z dnia 2 marca 2009 r. zostało skierowane do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji we W., zawiera ono stwierdzenia dotyczące waloryzacji rent i emerytur, mówi o działaniach podejmowanych w sprawie i zawiera tylko jedną prośbę – wniosek o wydanie zaświadczenia. Brzmi ona następująco: "Działając na zasadzie delegacji ustawowej zawartej (...), zwracam się z gorącą prośbą o podanie uposażenia Zastępcy Komendanta w J. w latach 1994-2009 zgodnie z obowiązującymi przepisami (...)". Odpowiedź na powyższe pismo została przekazana pismem z dnia 26 marca 2009 r. – podpisał ją Główny Księgowy – Naczelnik Wydziału Finansów KWP we W. Pismo informuje z jakich składników składa się uposażenie i jakie czynniki decydują o jego wysokości ze wskazaniem podstawy prawnej określającej wysokość uposażenia funkcjonariusza. Podano również, że w sprawie pytań związanych z waloryzacją rent i emerytur oraz zasad przeliczania uposażenia dla celów emerytalnych należy się zwracać do Zakładu Emerytalno-Rentowego, ponieważ powyższe tematy nie należą do zakresu kompetencji Wydziału Finansów. Odnośnie złożonego pytania stwierdzono, że ustawa o ochronie danych osobowych nie pozwala na podawanie danych na indywidualne zapytania innych osób niż funkcjonariusz, którego dane dotyczą. Poinformowano, że taką odpowiedź organ może przekazać na zapytanie Sądu jako organu do tego upoważnionego. Oceniając treść wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2009 r. przyjąć należy, iż wnosił on o wydanie zaświadczenie (co zresztą wynika wprost z tegoż pisma) w trybie art. 217 k.p.a. Nie analizując bliżej treści tego przepisu i przesłanek z niego wynikających należałoby w pierwszej kolejności stwierdzić, że odpowiedź organu w zakresie ujawnienia wynagrodzenia konkretnej osoby – wymienionej w piśmie z dnia 2 marca 2009 r. – był to Zastępca Komendanta w J., jest niedopuszczalną w świetle art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz art. 51 Konstytucji RP. Zatem nie można postawić organowi zarzutu, że bezpodstawnie nie zrealizował wniosku o wydanie zaświadczenia. Abstrahując jednak od tej podstawy odmowy i analizując treść powołanego art. 217 k.p.a. należałoby dojść do wniosku, że również ten przepis nie upoważnia do merytorycznej odpowiedzi na powyższe pytanie – skarżący bowiem nie wskazał na przepis prawa, który daje mu możliwość wystąpienia z żądaniem wydania zaświadczenia, nie wyjawił również interesu prawnego w jego uzyskaniu, przedstawił swój interes faktyczny. Przepis powyższy stanowi, że zaświadczenie takie wydaje się bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni. Odpowiedź na powyższe pismo, negatywna, została wydana po upływie powyższego terminu, lecz kilka lat przed złożeniem wniosku (3 lata) i w sytuacji udzielenia właściwej odpowiedzi, brak jest podstaw do nałożenia na organ obowiązku wynikającego z art. 149 p.p.s.a. Art. 219 k.p.a. dotyczący odmowy wydania zaświadczenia stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Odpowiedź na wniosek z dnia 2 marca 2009 r., pismo z dnia 26 marca 2009 r., nie ma formy postanowienia, o której mowa w art. 219 k.p.a. Jednakże z jego treści wynika, że w zakresie omawianym, organ odmawia – wydania zaświadczenia – podając przyczyny takiego stanowiska. Zawiera także nazwę organu, adresata – imię, nazwisko i adres skarżącego i rozstrzygnięcie z uzasadnieniem, podpis. Zawiera zatem elementy wskazane w art. 124 k.p.a., który określa struktury postanowienia administracyjnego. Nie ma w nim wprawdzie pouczenia o środkach zaskarżenia, ale w ocenie Sądu ten fakt nie dyskwalifikuje oceny tego pisma jako postanowienia. Według składu orzekającego w stosunku do tego aktu administracyjnego ma zastosowanie orzecznictwo odnoszące się do decyzji administracyjnej, które jako minimum elementów decyzji, wymienia cztery składniki decyzji: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. SA 1163/81, OSPiKA 1982 r., nr 9-10, poz. 169). Skoro decyzja nie musi zawierać wszystkich elementów określonych w art. 107 k.p.a., to tym bardziej postanowienie, które rozstrzyga przede wszystkim sprawy procesowe. Reasumując ten wątek – jak wykazano wyżej choć pismo z dnia 26 marca 2009 r. nie ma właściwej nazwy – jednakże z uwagi na jego elementy, spełnia warunki jakim powinno odpowiadać postanowienie. Zauważyć też należy, że podpis pod powyższym pismem złożył Główny Księgowy – Naczelnik Wydziału Finansowego jednakże ewentualne uchybienie w zakresie reprezentacji zostało konwalidowane przez organ, który legitymuje się powyższym pismem, jako pismem organu. W związku z treścią art. 219 k.p.a. mówiącego o możliwości zaskarżenia postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia, Sąd zauważa, że stanowi on podstawę do uznania dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a tym samym dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie odmowy wydania zaświadczenia. Odnosząc się do jeszcze jednego istotnego warunku, który decyduje o rozpoznaniu merytorycznym skargi – wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Sąd stwierdza, że w aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 27 stycznia 2012 r. kierowane do Komendanta Głównego Policji (i Komendanta Wojewódzkiego Policji), w którym mowa jest o niewydaniu zaświadczenia o podstawie wymiaru uposażenia w latach 1994-2009. W ocenie Sądu pismo to spełnia warunki zażalenia powołanego w wymienionym wyżej przepisie. Reasumując – w ocenie Sądu organ w dniu 26 marca 2009 r. odmówił wydania zaświadczenia, a odmowa jest uzasadniona w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. Dodać też należy, że z urzędu Sądowi wiadomo jest, że w sprawie wydania zaświadczeń toczy się wiele postępowań, w których skarżący modyfikuje żądania, łączy je i ponawia wielokrotnie. Jak wcześniej Sąd zauważył, przedmiotem oceny w tym postępowaniu było pismo skarżącego z dnia 2 marca 2009 r. i reakcja na powyższe pismo – z dnia 26 marca 2009 r., które kończyło postępowanie w sprawie tego wniosku. Podkreślić jeszcze raz należy, że we wniosku z dnia 2 marca 2009 r. skarżący domagał się wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia konkretnej osoby, skarga natomiast mówi ogólnie o żądanym zaświadczeniu o wysokości uposażenia. Sąd w związku ze wskazaniem na pismo inicjujące postępowanie – z dnia 2 marca 2009 r. – odniósł swoje rozważania do treści powyższego pisma. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej.