II GSK 2336/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Zabłocka Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1683/12 w sprawie ze skargi "J." Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od "J." Spółki z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1683/12, po rozpoznaniu skargi J. – P. sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] o odmowie zmiany decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Dyrektor Izby Skarbowej w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. udzielił J. – P. spółce z o.o. w R. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa ś. Termin rozpoczęcia działalności określony został na dzień 14 grudnia 2006 r. Termin ten na wniosek spółki był trzykrotnie przedłużany kolejnymi decyzjami Dyrektora Izby Skarbowej w K. na kolejne 12 miesięcy, t.j. do dnia 14 grudnia 2007 r., 14 grudnia 2008 r. oraz 14 grudnia 2009 r. Pismem z dnia 16 listopada 2009 r. spółka po raz czwarty wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w K. z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności i wyjaśniła, że wniosek składa w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 14 grudnia 2005 r. w zakresie zmiany nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności. Jako podstawę prawną organ powołał m.in. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h.), zgodnie z którym termin rozpoczęcia działalności określony w zezwoleniu może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Organ wskazał, że przez kolejne trzy lata spółka uzyskiwała zgodę Dyrektora Izby Skarbowej w K. na przesunięcie terminu rozpoczęcia działalności o 12 miesięcy, a zatem miała wystarczająco długi okres czasu na rozpoczęcie działalności we wszystkich punktach gier, jednakże tego nie uczyniła. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o przedłużenie o 6 miesięcy. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 48 ust. 1 u.g.h., polegające na przyjęciu, iż przepisy tej ustawy mają zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed dniem wejścia jej w życie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, prowadzona jest na podstawie dotychczas wydanych zezwoleń do czasu ich wygaśnięcia. Organ podkreślił, że ustawodawca wprowadzając art. 48 u.g.h. ograniczył możliwość wielokrotnego przedłużania terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier hazardowych. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., domagając się uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji i podtrzymała swoją wcześniejszą argumentację. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji stwierdził, że decyzje obu instancji zostały wydane już w czasie obowiązywania nowej ustawy, tj. ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Sąd przywołał treść art. 135 ust. 1 u.g.h. i art. 48 ust. 1 u.g.h. oraz stwierdził, że ocena dopuszczalności zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 8, art. 48 ust. 1 i 2, art. 118 oraz art.135 ust. 1 i ust. 2 u.g.h. wymaga uwzględnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym Trybunał oceniał przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych (u.g.h.) w świetle dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienianej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. Sąd I instancji przypomniał, że w ocenie TSUE art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, iż przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Niedopełnienie obowiązku notyfikacji aktów prawa krajowego zawierających przepisy techniczne skutkuje uznaniem tych przepisów za sprzeczne z prawem unijnym, co z kolei powoduje, że przepisy te nie mogą być stosowane. Zdaniem WSA, wszystkie przepisu u.g.h. są przepisami potencjalnie technicznymi. Ocena czy nienotyfikowany art. 48 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy może być stosowany, jest kwestią wykładni tego przepisu, przy czym prawidłowa jego interpretacja zależy od ustalenia zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją wprowadzonej regulacji. Równolegle konieczne jest także ustalenie, czy nienotyfikowany art. 14 ust. 1 u.g.h. nie narusza prawa unijnego i może być stosowany. W ocenie Sądu I instancji, na tle uwag zawartych w powołanym wyroku TSUE zachodzi potrzeba zbadania m.in. takich okoliczności, jak wpływ powyższej regulacji na ograniczenie zakresu użytkowania danego typu automatów. Sporne przepisy ustawy o grach hazardowych dotyczą lokalizacji i zmian lokalizacji automatów o niskich wygranych mające na celu stopniowe zmniejszanie ilości punktów prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, a ostatecznie - umożliwienie urządzania gier na automatach tylko w kasynach gier. Zdaniem Sądu, przesądzenie czy przepisy ustawy o grach hazardowych mogące powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE (co oznaczałoby konieczność ich notyfikacji), może nastąpić po przeprowadzeniu ustaleń faktycznych, obejmujących m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możliwości zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań. Ustalenia te umożliwią dopiero rozstrzygnięcie czy omawiane przepisy ustawy o grach hazardowych wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a w konsekwencji czy mają charakter techniczny. Ustalenie, że regulacje miały charakter techniczny, a nie zostały notyfikowane Komisji, spowoduje, że nie będzie można się powoływać na nie wobec jednostek. W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał ustaleń w zakresie, o którym mowa w treści wyroku TSUE w jego punktach 37 - 39. Jako wytyczne dla organów wskazał dokonanie stosownych ustaleń faktycznych, umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy. Rozważanie pozostałych zarzutów skargi na obecnym etapie postępowania Sąd uznał za bezprzedmiotowe. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w K.. Organ zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613; powoływanej dalej jako: o.p.), co miało istotny wpływ na wynik postępowania w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ podczas rozpoznawania sprawy powinien zignorować obowiązujący przepis prawa, tj. art. 48 u.g.h.; 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie; 3. przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej z dnia 22.06.1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L 98.204.37 z dnia 21 .07..1998 r. ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, ze przepis art. 48 u.g.h. może mieć charakter przepisu technicznego w rozumieniu powyższej dyrektywy. III Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Postanowieniem z dnia 3 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie niniejszej na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r. (sygn. akt P 4/14) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. są zgodne z: a) art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto Trybunał postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Postanowieniem z dnia 1 września 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, zatem zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. W istocie wszystkie zarzuty kasacyjne dotyczą jednej kwestii, a mianowicie wadliwego zakwalifikowania art. 48 ust. 1 u.g.h., który stanowił podstawę prawną skarżonej decyzji, jako przepisu "potencjalnie technicznego" i nakazanie badania wpływu zawartego w nim uregulowania na obrót automatami do gier. Zarzuty te są trafne, zaś stanowisko Sądu I instancji, co do konieczności rozważania "technicznego charakteru" art. 48 ust. 1 u.g.h. jest całkowicie błędne. Art. 48 ust. 1 u.g.h. stanowi, że podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nich terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z niespornego stanu faktycznego tej sprawy wynika, że spółka posiadała wydane w 2005 r. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a określony w nim termin rozpoczęcia działalności był trzykrotnie przedłużany na podstawie art. 155 k.p.a. pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm., dalej: ustawa o grach i zakładach wzajemnych). Czwarty wniosek został złożony przed wejściem w życie u.g.h., a rozpoznany po jej wejściu w życie. Ustawodawca zmieniając stan prawny w art. 118 u.g.h. postanowił, że do postępowań wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy nowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W art. 135 ust. 1 u.g.h. "ustawa stanowi inaczej", a mianowicie stanowi, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 u.g.h. ("dawne"), mogą być zmieniane, na zasadach określonych w ustawie ("nowej") dla zmiany koncesji i zezwoleń udzielanych podmiotom prowadzącym działalność w zakresie określonym w art. 6 ust. 1-3, przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zastrzeżenia obejmujące ust. 2 i 3 tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania. Pierwsze z nich dotyczą zmiany miejsca prowadzenia gry (art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych), natomiast drugie zmiany w strukturze kapitału zakładowego (art. 135 ust. 3 omawianej ustawy). W tym stanie prawnym możliwość zmiany zezwolenia wydanego pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych ("dawnej"), co do terminu rozpoczęcia działalności, określa ustawa "nowa", czyli art. 48 ust. 1 u.g.h., który na mocy powołanych wyżej uregulowań znajduje zastosowanie także do zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2010 r. Ramy materialnoprawne sprawy wyznacza zatem art. 48 ust. 1 u.g.h w związku z art. 135 ust. 1 u.g.h. i te przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięć administracyjnych. W sprawie nie był natomiast stosowany wymieniony przez Sąd I instancji art. 48 ust. 2 i art. 135 ust. 2 u.g.h., które to przepisy zawierają regulacje niedotyczące sprawy niniejszej (wygaśnięcie zezwolenia i zmiana miejsca prowadzenia działalności). Sąd I instancji przyjął, że uregulowanie dotyczące przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności objętej zezwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach określonych w tym zezwoleniu, jest powiązane z nakazem prowadzenia gier na automatach wyłącznie w kasynach gry, a związek ten wskazuje na konieczność rozważania "technicznego charakteru" art. 48 ust.1 u.g.h. i ewentualną potrzebę jego notyfikacji. Pogląd ten nie jest poparty żadną merytoryczną argumentacją, poza przytoczeniem wyrwanych z kontekstu fragmentów wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C- 213/11, C- 214/11 i C 217/11, który to wyrok dotyczył przepisów nie stanowiących podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, przy czym z uzasadnienia tego orzeczenia wyciągnięto wnioski pozostające w sprzeczności z jego treścią. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 1654/15 stwierdził, że z treści przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie dotyczącej odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie sposób wywieść ich związku z art. 14 ust. 1 u.g.h., który to przepis stanowił, iż urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd ten w pełni podziela i wskazuje, że ocena ta jest wyłącznie oceną jurydyczną i nie wymaga prowadzenia żadnego postępowania dowodowego, bowiem chodzi najpierw o odpowiedź na pytanie czy art. 48 ust. 1 u.g.h. ma w ogóle jakikolwiek związek z ograniczeniem wynikającym z art. 14 ust. 1 u.g.h., nie zaś o to w jakim stopniu art. 41 ust. 1 u.g.h. wpływa na obrót automatami do gry. Jeżeli zatem art. 48 ust. 1 u.g.h., dotyczący funkcjonującego zezwolenia na prowadzenie gier na automatach, nie ma żadnego związku z ograniczeniem zawartym w art. 14 ust. 1 u.g.h., dotyczącym przyszłych uprawnień do prowadzenia gier, to wszelkie rozważania oparte na założeniu, że związek taki istnieje, są bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pytania prejudycjalne postawione przez WSA w Gdańsku, w wyniku których wydany został wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., stanowiący podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji, dotyczyły możliwości zakwalifikowania do "przepisów technicznych" wymagających notyfikacji, przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, tj. art. 129 ust. 1 u.g.h., art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. TSUE, po połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia orzekł, że "artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego". Orzeczenie Trybunału odnosi się zatem, rzecz upraszczając, do przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych – art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1. Nadto, wyjaśniając jak przeprowadzać ocenę co do "technicznego charakteru przepisu" TSUE wskazał, że przykładem takiego przepisu jest art. 14 ust. 1 u.g.h. (teza 27 wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w ten sposób TSUE przesądził, że art. 14 ust. 1 u.g.h., należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 (pkt 25 uzasadnienia wyroku TSUE). Przesądził również, analizując treść art. 129 ust. 1 u.g.h. (pkt 33 i 34), że skoro przepis ten pozwala na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy hazardowej, to "przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych". W świetle powyższego nie znajduje żadnego uzasadnienia pogląd Sądu I instancji, że wyrok TSUE "pozwala na przyjęcie, że wszystkie przepisy u.g.h. stanowią potencjalne przepisy techniczne". Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przedmiotem orzeczenia TSUE wydanego w trybie prejudycjalnym było ustalenie odnoszące się do obowiązku notyfikacji przepisów, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, natomiast przedmiotem sprawy niniejszej jest uregulowana ustawowo możliwość zmiany decyzji o zezwoleniu i dopuszczenie jej zmiany poprzez przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności. Zauważyć trzeba, że w przepisach dotychczasowych zmiana zezwolenia była również możliwa, ale jedynie na zasadzie art. 155 k.p.a., a zatem poprzez wydanie decyzji w ramach ograniczonego uznania administracyjnego, kiedy to organ oceniał, czy powinien wzruszyć decyzję, czy pozostawić ją w obrocie prawnym. Uregulowanie zawarte w art. 48 ust. 1 u.g.h. daje natomiast stronie jasno określone uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności na podstawie "dawnych" zezwoleń, także po 1 stycznia 2010 r. (jeden raz i nie więcej niż 6 miesięcy). Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla poglądu, że omawiane uregulowanie służy stopniowemu zmniejszeniu ilości punktów gier, skoro w istocie przyczynia się ono wyłącznie do sprecyzowania sytuacji prawnej strony oraz służy rzeczywistemu wykorzystaniu udzielonych zezwoleń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnych powiązań między art. 14 ust. 1 u.g.h. ustanawiającym nowe zasady prowadzenia gier na automatach (wyłącznie w kasynach) i art. 41 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. odnoszącym się do zezwoleń "w toku" i wprowadzającym możliwość ich zmiany poprzez przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle wyroku TSUE nie każdy przepis ustawy o grach hazardowych jest przepisem "potencjalnie technicznym", a jedynie taki, który wprowadza warunki mogące powodować lub stopniowo ograniczać prowadzenie gier na automatach i przez to wpływać na właściwości lub sprzedaż produktów. Nadanie stronie uprawnienia do jednokrotnego wystąpienia o przedłużenie rozpoczęcia działalności nie stanowi warunku mogącego mieć istotny wpływ na sprzedaż automatów. W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż art. 48 ust. 1 u.g.h. jest przepisem "potencjalnie technicznym" a organ w postępowaniu o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności, powinien badać jak przepis ten wpłynie na obrót automatami do gier. Jak wskazano wyżej art. 48 ust. 1 u.g.h. nadaje stronie uprawnienie do żądania zmiany decyzji, a jednocześnie dyscyplinuje ją do skorzystania z posiadanego zezwolenia, nie ma natomiast żadnego (w szczególności bezpośredniego i istotnego) wpływu na obrót automatami do gier. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. celem merytorycznego rozpoznania skargi na odmowę przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.