II GSK 1845/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2638/10 w sprawie ze skargi Z. Spółki jawnej [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2638/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Z. Spółka jawna [...] z siedzibą w [...] i uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z dnia [...] września 2010 r., nr [...], a także poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w którym uznano za niezasadne zarzuty zobowiązanej spółki zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej spółki 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu na niżej przytoczone ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji. W roku 2008 poddano kontroli produkowany i wprowadzany do obrotu przez skarżącą spółkę wyrób – aparat telefoniczny [...], podlegający obowiązkowej ocenie zgodności z wymaganiami zasadniczymi ujętymi w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1999/5/WE z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie urządzeń radiowych i końcowych urządzeń telekomunikacyjnych oraz wzajemnego uznawania ich zgodności (Dz. Urz. UE L 91 z dnia 7 kwietnia 1999 r., str. 10). W wyniku badania przeprowadzonego przez [...] (dalej zwane "CLBT") stwierdzono, że wspomniany wyrób nie spełnia wymagań zasadniczych, co zostało potwierdzone w sprawozdaniach nr [...] i nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Po przeprowadzeniu tych badań CLBT wystawiło fakturę VAT na kwotę 6067.64 zł, a należność ta została uregulowana przez UKE. W związku z negatywnym wynikiem badania, UKE - powołując się na art. 40j ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.) - przedstawił skarżącej spółce wezwanie do zapłaty kosztów badania w wysokości 6067.64 zł. Ponieważ skarżąca spółka nie uiściła wspomnianej opłaty, organ skierował do niej upomnienie, zaś w dniu [...] września 2009 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Zobowiązana spółka zgłosiła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, podnosząc, że wezwanie do zapłaty nie może stanowić podstawy do żądania uiszczenia kwoty wskazanej w wezwaniu, jeżeli skarżąca nie otrzymała w sprawie decyzji albo postanowienia stwierdzającego obowiązek wniesienia opłaty za badanie wyrobu niespełniającego zasadniczych wymagań. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. (utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia [...] września 2010 r.) Prezes UKE (wierzyciel) uznał te zarzuty za niezasadne. Organ wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że wyrób nie spełnia zasadniczych wymagań, opłaty związane z badaniami ponosi osoba, która wyrób wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku. Zdaniem organu, przepisy ustawy o systemie oceny zgodności nie uzależniają obciążenia osoby, która wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku wyrób niespełniający zasadniczych wymagań, od uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu niezgodnego z wymaganiami zasadniczymi, a także nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji albo postanowienia w przedmiocie obciążenia kosztami badań podmiotu wprowadzającego do obrotu wyrób niespełniający zasadniczych wymagań. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcia Prezesa UKE stwierdzające niezasadność zgłoszonych zarzutów zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Podlegały one zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji uznał, że wezwanie do uiszczenia opłaty za badanie z wynikiem negatywnym telefonu przewodowego (typ [...]) nie może – w demokratycznym państwie prawa – stanowić samodzielnej podstawy do żądania uiszczenia opłaty na rzecz Skarbu Państwa. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że przed rozpoczęciem egzekucji należności z tytułu opłaty za badania, organ powinien wydać akt prawny, w którym stwierdziłby wysokość kosztów badania oraz podstawę prawną, na jakiej obciąża nimi skarżącą. Pominięcie takich czynności procesowych w istocie pozbawiło skarżącą możliwości oceny, czy organ zasadnie żąda od niej zapłaty za badanie wyrobu. Wezwanie strony do zapłaty kosztów w określonej kwocie - bez wskazania przesłanek wymierzenia opłaty w tej konkretnej wysokości - nie jest dopuszczalną formą działania organu administracji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podstawę prawną do wydania wspomnianego aktu mógłby stanowić art. 42 ustawy o systemie oceny zgodności, odsyłający do stosowania - w zakresie nieuregulowanym - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zdaniem Sądu pierwszej instancji opłata za badanie z wynikiem negatywnym wyrobu stanowi w istocie należność związaną z kosztami prowadzonego postępowania kontrolnego w sprawie spełnienia zasadniczych oraz innych wymagań. W sprawie organ powinien zatem prowadzić postępowanie kontrolne również na podstawie przepisów działu IX k.p.a. (Opłaty i koszty postępowania), w tym z zastosowaniem art. 264 § 1 k.p.a. (przewidującego, że wraz z wydaniem decyzji organ ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia). Przepis ten, w związku z art. 123 k.p.a., stanowi podstawę proceduralną do obciążenia strony opłatą za badanie wyrobu, zaś podstawę materialną tego obowiązku stanowi art. 40j ustawy o systemie oceny zgodności. Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazane wyżej uproszczenie (przez organ administracji) procedury obciążania skarżącej kosztami postępowania sprawiło, że zasadne okazały się również zarzuty skarżącej odnośnie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Sądu, wystawiony przeciwko skarżącej tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów formalnych określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."). Jako podstawę prawną egzekucji organ wskazał bowiem art. 40j ust. 5 ustawy o systemie oceny zgodności, natomiast podstawę prawną prowadzenia postępowania egzekucyjnego stanowi również art. 265 k.p.a. Wątpliwości Sądu wzbudziła także wskazana w tytule wykonawczym podstawa prawna należności. Skoro bowiem art. 40j ust. 2 ustawy o systemie oceny zgodności określa, że wysokość opłaty ustala organ wyspecjalizowany, to nie można uznać, że opłaty za badanie powstają z mocy prawa. W niniejszej sprawie Prezes UKE ustalił wysokość opłaty, ale nie dokonał tego w prawidłowej formie prawnej, gdyż powinien ustalić tę opłatę na podstawie art. 264 oraz art. 123 k.p.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że tytuł wykonawczy wystawiony przeciwko skarżącej zawiera braki formalne, które uniemożliwiają skuteczne prowadzenie na jego podstawie egzekucji, a zatem zasadne były zarzuty skarżącej przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu podniesione w toku tego postępowania oraz podniesione w skardze. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes UKE. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie tego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 264 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, bowiem przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego dotyczącego opłaty związanej z badaniem wyrobu, o której mowa w art. 40j ust. 2 ustawy o systemie oceny zgodności, wbrew poglądowi WSA, nie jest wymagane uprzednie wydanie przez Prezesa UKE postanowienia w rozumieniu art. 123 k.p.a. w związku z art. 264 § 1 k.p.a., gdyż obowiązek uiszczenia opłaty za badania wynika bezpośrednio z przepisów ustawy, co też znalazło swe odzwierciedlenie w wystawionym przez organ tytule wykonawczym, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 264 § 1 k.p.a. oraz art. 123 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, bowiem przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego dotyczącego opłaty związanej z badaniem wyrobu, o której mowa w art. 40j ust. 2 ustawy o systemie oceny zgodności, Prezes UKE przesłał skarżącej wezwanie do zapłaty określające wysokość opłaty za badania oraz wskazał okoliczności faktyczne i podstawę prawną obciążenia nimi skarżącej, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 264 § 1 k.p.a. oraz art. 27 § 1 pkt 6 i art. 33 pkt 10 u.p.e.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw, bowiem tytuł wykonawczy wystawiony przez organ - wbrew stanowisku WSA - zawierał wszystkie wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. i jako taki mógł stanowić podstawę prowadzonej egzekucji przeciwko skarżącej. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1) art. 40j ustawy o systemie oceny zgodności, polegające na uznaniu, że przepis ten nie stanowi wyłącznej i pełnej podstawy do obciążenia skarżącej kosztami badania wyrobu, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., 2) art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a., polegające na przyjęciu, że podstawę prawną prowadzonej egzekucji stanowi również przepis postępowania administracyjnego, to jest art. 265 k.p.a., nie zaś wyłącznie podany przez organ w tytule wykonawczym art. 40j ust. 5 ustawy o systemie oceny zgodności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowego wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził między innymi, że Sąd pierwszej instancji - pomijając brzmienie art. 3a ustawy o systemie oceny zgodności - nie dokonał właściwego rozróżnienia pojęcia "kontrola" i "postępowanie", podstawiając pod oba te pojęcia art. 42 wspomnianej ustawy, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie jedynie do "postępowania", a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miał on w ogóle zastosowania. Pełną i wyłączną podstawę prawną do obciążenia skarżącej opłatą za badanie wyrobu jest art. 40j ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności. Egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek wynika z mocy prawa (art. 40j ust. 1 powoływanej ustawy), a art. 40j ust. 5 tej ustawy - traktowany jako materialnoprawna podstawa prowadzonej egzekucji - wprost nakazuje należność taką wyegzekwować stosując przepisy u.p.e.a. Niezasadne jest natomiast twierdzenie WSA, jakoby niezbędne było przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zastosowanie przepisów procedury administracyjnej (art. 264 § 1 k.p.a.), stanowiących podstawę "proceduralną" obciążenia skarżącej opłatą, czy też art. 265, który de facto powiela regułę zawartą w art. 40j ust. 5 ustawy o systemie oceny zgodności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu. Jak wynika to z treści zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia treści normy prawnej stanowiącej podstawę egzekwowania opłat związanych z badaniem wyrobu w celu ustalenia, czy wyrób spełnia zasadnicze lub szczegółowe wymagania. Badania takie, zgodnie z przepisem art. 40h cyt. ustawy o systemie oceny zgodności, mogą być wykonane przez właściwy organ administracji (organ wyspecjalizowany) bądź akredytowane laboratorium. Zgodnie z przepisem art. 40j ust. 1 i 2 ustawy o systemie oceny zgodności, w przypadku stwierdzenia, że wyrób nie spełnia zasadniczych wymagań, opłaty związane z badaniami ponosi osoba, która wyrób wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku, przy czym opłaty te ustala organ na podstawie uzasadnionych kosztów badań, z uwzględnieniem rodzaju badanego wyrobu oraz stopnia skomplikowania i zakresu przeprowadzonych badań. Ustalając treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 40j ust. 1 i 2 ustawy o systemie oceny zgodności stwierdzić należy, że ustawodawca co do zasady ustanowił w tym przepisie obowiązek ponoszenia przez osobę, która wyrób wprowadziła do obrotu lub oddała do użytku, opłat związanych z badaniem wyrobu wówczas, gdy stwierdzone zostanie, że wyrób nie spełnia zasadniczych wymagań (w przypadku stwierdzenia, że wyrób spełnia zasadnicze wymagania, opłaty związane z badaniami ponosi Skarb Państwa – art. 40j ust. 4 cyt. ustawy). Nie może jednak budzić wątpliwości to, że ów obowiązek w okolicznościach konkretnej sprawy nie może podlegać wykonaniu w sposób niejako automatyczny, poprzez przeniesienie ciężaru ekonomicznego związanego z kosztami wspomnianych badań z organu kontrolującego, który uprzednio pokrył te koszty, na kontrolowany podmiot, który – w ocenie organu – wprowadził do obrotu lub oddał do użytku wyrób niespełniający zasadniczych wymagań dla wyrobów podlegających ocenie zgodności w zakresie wynikającym z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności. Wynika to wprost z normy prawnej zawartej w przepisie art. 40j ust. 1 i 2 ustawy o systemie oceny zgodności, której treść stanowi, że opłaty ustala organ wyspecjalizowany na podstawie uzasadnionych kosztów badań, z uwzględnieniem rodzaju badanego wyrobu oraz stopnia skomplikowania i zakresu przeprowadzonych badań. W tak ustalonym stanie prawnym stwierdzić należy, że organ stosujący prawo musi, w ustalonym stanie faktycznym, prawidłowo zastosować dwie normy prawne – pierwszą, określającą podmiot ustawowo zobowiązany do poniesienia kosztów wskazanych badań (opłatę) oraz drugą – zawierającą przesłanki ustalania wysokości tej opłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty wyżej kierunek wykładni pozwala na zagwarantowanie rzeczywistej realizacji obowiązku ciążącego na kontrolującym organie z mocy art. 40j ust. 2 cyt ustawy, a mianowicie ustalania opłaty na podstawie uzasadnionych kosztów badań - i tylko takich, przy uwzględnieniu, że badania te były konieczne do przeprowadzenia z uwagi na rodzaj badanego wyrobu, a ich zakres (także stopień skomplikowania) był uzasadniony w okolicznościach danej sprawy. Zaaprobowanie przeciwnego poglądu, prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, prowadziłoby do uniemożliwienia podmiotowi obciążanemu opłatą skontrolowanie wysokości tej opłaty, przy uwzględnieniu ustawowo określonych przesłanek jej ustalania. Co więcej, podmiot ten byłby zobowiązany do poniesienia kosztów badania niezależnie od tego, czy te koszty byłyby w istocie uzasadnione, przy czym na żadnym etapie postępowania nie miałby wpływu na kształtowanie tych kosztów, skoro do wyłącznej kompetencji organu należy decyzja o poddaniu wyrobu badaniom (własnym) lub zleceniu ich przeprowadzenie akredytowanemu laboratorium (art. 40h cyt. ustawy). Zauważyć należy, że konsekwencją przyjętej wyżej wykładni przepisu art. 40j ust. 1 i 2 ustawy o systemie oceny zgodności jest potrzeba określenia trybu, w jakim organ kontrolujący winien ustalać wysokość opłaty za przeprowadzone badania, przy uwzględnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ kontrolujący może w tym zakresie rozstrzygnąć sprawę zarówno w toku postępowania (art. 123 § 1 i 2 k.p.a.), jak i jednocześnie z wydaniem decyzji (art. 264 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opłaty, o których mowa art. 40j ust. 1 ustawy o systemie oceny zgodności, ustala określony w art. 38 ust. 1 tej ustawy organ wyspecjalizowany - w drodze postanowienia. Z tych względów zarzut naruszenia przepisu art. 40j ustawy o systemie oceny zgodności uznać należało za bezzasadny. Konsekwencją uznania niezasadnym zarzutu naruszenia prawa materialnego jest bezzasadność zarzutów o charakterze procesowym, a mianowicie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 264 § 1 k.p.a., art. 123 k.p.a. oraz art. 27 § 1 pkt 6 i art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Podnieść bowiem należy, że skoro z mocy przepisu art. 40j ust. 5 ustawy o systemie oceny zgodności, do opłat, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to obowiązkiem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, jako podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku uiszczenia omawianej opłaty (wierzyciela), było prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego, w tym wskazanie w nim właściwej podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), zaś wada tego tytułu okazała się skuteczną podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 10 u.p.e.a.), co zasadnie uwzględnił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.