IV SA/Wa 1128/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania dla J. K. za szkody spowodowane zalewaniem działki nr [...] w miejscowości S., wodami opadowymi spływającymi z nawierzchni drogi krajowej nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskami z dnia [...] września 2011 r. i [..] listopada 2011 r. J. K. wystąpił, na podstawie art. 186 ustawy Prawo wodne, do Marszałka Województwa [...] o wszczęcie postępowania w celu naprawienia szkody spowodowanej zalewaniem działki nr [...] w miejscowości S., wodami opadowymi spływającymi z nawierzchni drogi krajowej nr [...]. Marszałek decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. umorzył postępowanie w tej sprawie uznając, że brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis powoływany przez wnioskodawcę. Rozpoznając odwołanie od wskazanej decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podniósł, że spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej zwaną Prawem wodnym) istnieją podstawy do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za zalanie nieruchomości wodami opadowymi z drogi krajowej. Organ zaznaczył, że z art. 185 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że katalog szkód, do których mają zastosowanie przepisy regulujące sposób ustalania i dochodzenia należnych z tego tytułu odszkodowań za powstałe szkody jest zamknięty. W przypadku szkód stanowiących następstwo pozwolenia wodnoprawnego organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania jest organ, który wydał to pozwolenie, a w przypadku szkód wymienionych w ustawie - marszałek województwa. W odniesieniu do zdarzeń powodujących inne szkody mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Organ II instancji uznał, że do ustalenia odszkodowania z wniosku J. K. nie mogły znaleźć zastosowania przepisy ustawy Prawo wodne, dlatego postępowanie podlegało umorzeniu. Na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K.. Zarzucił, że organ odwoławczy zawęził i rozdrobnił temat dotyczący odszkodowania, ponadto postępowanie prowadzono przewlekle, zaniechano informowania strony oraz nierozpatrzono sprawy co do meritum. Zarzucił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 6-13, art. 28, art. 35-36, art. 77, art. 107, art. 131, art. 139 Kpa. W ocenie skarżącego, poprzez wieloletnie zaniedbania przy budowie i eksploatacji drogi krajowej nr [...] dochodzi do zalewania jego działki. O fakcie tym informował urzędy administracji publicznej oraz sądy. W dodatku Starosta G. bezprawnie odłączył część nieruchomości stanowiącej działkę skarżącego związku z realizacją inwestycji drogowej, ponieważ nieprzeprowadzono właściwego postępowania wywłaszczeniowego. Wobec tego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w K., dalej zwany GDDKiA, bezumownie i bezprawnie zalewa jego działkę. Z tego względu skarżący zażądał, by poza zaprzestaniem zalewania jego działki ukarano winnych tj. GDDKiA w K. i Starostę G. oraz zasądzono odszkodowanie za bezprawne działanie tych organów i wywołane szkody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 sierpnia 2012 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, jednocześnie oświadczył, że w jego pismach kierowanych do organów zawsze znajduje się wniosek o uregulowanie stanu prawnego i naprawę szkód - likwidację nielegalnych urządzeń wodnych. Zaznaczył, że organy nie mają natomiast pomysłu jak zakończyć postępowanie i zaprzestać zalewania skarżącego. Zarzucił także, że sądy, w jego ocenie, fałszują księgi wieczyste. W piśmie z dnia 11 grudnia 2012 r. skarżący wskazał, że żąda przyznania odszkodowania w kwocie 19800 zł oraz nawiązki w tej samej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie podkreślenia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była wyłącznie decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania dla J. K. za szkody spowodowane zalewaniem działki nr [...] w miejscowości S., wodami opadowymi spływającymi z nawierzchni drogi krajowej nr [...]. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwaną dalej Ppsa) orzeka jedynie w granicach sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności działania organów w innej sprawie administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie może być zatem działanie Starosty G., czy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z tego względu nadesłane przez organ wraz ze skargą akta administracyjne stanowią wystarczający materiał dowodowy do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145), właściciel gruntu, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Jeżeli spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jednak, jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący nie prowadził postępowania w tym przedmiocie. Żądał jedynie ustalenia odszkodowania za zalewane jego działki, w trybie art. 186 Prawa wodnego. W piśmie z dnia [...] września 2011 r. J. K. zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o wypłatę odszkodowania za zalewanie jego działki nr [...] i sąsiednich działek mieszczących się w S. przez wody opadowe pochodzące z drogi krajowej nr [...], pozostającej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K.. Zgodnie z art. 186 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145) w sprawach naprawienia szkód innych niż określone w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 tj. odszkodowania za grunty zalane podczas powodzi, lub zajętych trwale i naturalnie przez śródlądową wodę powierzchniową płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne, droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu, o którym mowa w ust. 3. W art. 186 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca określił sposób ustalania wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to określa się w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, wydanej na żądanie poszkodowanego. W przypadku szkód stanowiących następstwo pozwolenia wodnoprawnego organem właściwym do wydania takiej decyzji jest organ, który wydał to pozwolenie, a w przypadku pozostałych szkód przewidzianych w ustawie Prawo wodne organem tym jest marszałek województwa. Decyzja ustalająca odszkodowanie jest niezaskarżalna w trybie administracyjnym, natomiast stosownie do ust. 4 omawianego artykułu stronie niezadowolonej z ustalonego odszkodowania przysługuje droga sądowa. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zalewaną w sposób opisany przez skarżącego nie mogły znaleźć zastosowania przepisy obowiązującej ustawy Prawo wodne. Przepis art. 185 ust. 1 Prawa wodnego nie pozostawia wątpliwości, że ustawa ta posługuje się zamkniętym katalogiem szkód, do których mają zastosowanie przepisy art. 186- 188 tej ustawy, regulujące sposób ustalania i dochodzenia należnych z tego tytułu odszkodowań. Podzielić zatem należy stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że zalewanie działki przez wody opadowe pochodzące z drogi krajowej nie mieści się w katalogu szkód wskazanych w ustawie Prawo wodne. Szkoda ta nie powstała bowiem w szczególności w wyniku: - zalania w czasie powodzi gruntów leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego (art. 16 ust. 4), - umożliwienia dostępu do powierzchniowych wód publicznych na potrzeby wykonywania robot związanych z utrzymaniem wód, ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych (art. 28 ust. 3), - wprowadzenia przez radę powiatu powszechnego korzystania z wód innych niż objętych takim korzystaniem z mocy ustawy (art. 35 ust. 2), - wprowadzenia zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód w strefie ochronnej ujęć wody (art. 61 ust. 1), - wprowadzenia zakazów i ograniczeń związanych z ochroną urządzeń wodnych (art. 65 ust. 3), - wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 76 ust. 1), - udostępnienia gruntu na potrzeby budowy urządzeń pomiarowych oraz w związku z wprowadzeniem ograniczeń, zakazów i nakazów w strefie ochronnej urządzeń pomiarowych (art. 107 ust. 8). Za prawidłowe wobec tego należy uznać decyzje o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, bowiem sposób zalewania działki skarżącego nie mieści się w katalogu zachowań, na podstawie których marszałek województwa jest obowiązany do ustalenia odszkodowania w trybie art. 186 Prawa wodnego. W sprawie nie miał również zastosowania art. 186 § 3 Prawa wodnego w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji, bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że zarządca drogi krajowej nie posiada pozwolenia wodnoprawnego, gdyż jak wyjaśnił, w stanie prawnym obowiązującym w dniu budowy przedmiotowego przepustu nie było ono wymagane. GDDKiA w K. poinformował ponadto, że również po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie otrzymał na podstawie art. 206 dyspozycji od ówczesnego organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego odnośnie dostosowania urządzeń wodnych wykonanych przed wejściem w życie tej ustawy do jej przepisów. W efekcie nie ubiegał się o uzyskanie decyzji na legalizację urządzeń wodnych oraz pozwolenia wodnoprawnego dla uregulowania wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Nie zasługują na uwzględnienie także podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w sposób prawidłowy oznaczono strony postępowania administracyjnego, uzasadnienie decyzji również spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 - 36 Kpa wskazać należy, że w przepisie art. 186 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca przewidział, iż w razie niewydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, którego domaga się wnioskodawca, w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia takiego żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody - otwarciu podlega droga sądowa. Reasumując stwierdzić należy, że art. 186 Prawa wodnego dzieli szkody na wymienione w art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 tej ustawy i inne. W obu przypadkach właścicielowi przysługuje odszkodowanie "na warunkach określonych w ustawie", co oznacza odesłanie do art. 186 ust. 2 cyt. ustawy przewidującego ograniczenie naprawienia szkody do strat poniesionych przez poszkodowanego, a zatem z wyłączeniem utraconych korzyści. Takie przeciwstawienie szkód określonych w art. 16 ust. 3 i 17 ust. 1 Prawa wodnego i innych w kontekście art. 186 ust. 3 tej ustawy pozwala przyjąć, że szkody ,,inne" nie mogą być dochodzone przed sądem tak długo, aż nie zapadnie ostateczna decyzja administracyjna w tym względzie albo decyzja taka nie zapadnie w terminie trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przez poszkodowanego, bez względu na charakter przyczyny, która spowodowała powstanie szkody (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. III CZP 27/04). Jednocześnie stwierdzić należy, że do ustalenia ewentualnego odszkodowania właściwy jest sąd powszechny, nie zaś sąd administracyjny. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji.